L'appréciation de la preuve - Chapitre 8 : Renseignements en matière de sécurité présentés en preuve dans des appels


8.1. INTRODUCTION

La Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés donne au ministre le droit de demander l'interdiction de divulgation de renseignements à la Section de l'immigration (SI) et à la Section d'appel de l'immigration (SAI).

Ainsi, s'il est fait droit à la demande du ministre, ni l'intéressé (personne en cause à la Section de l'immigration ou appelant à la Section d'appel de l'immigration) ni son conseil ne peuvent prendre connaissance de certains renseignements précis présentés au commissaire à l'appui des arguments du ministre. Il sera très brièvement question dans ce chapitre de la procédure applicable à l'examen des demandes d'interdiction de divulgation de renseignementsNote 1 dans la mesure où elle influe sur les appels entendus par la Section d'appel de l'immigration. Seront examinés certains commentaires faits par les tribunaux judiciaires concernant les éléments de preuve pouvant faire l'objet d'une ordonnance d'interdiction de divulgation. Finalement, on dressera une liste des facteurs pouvant influer sur le poids à accorder à de tels éléments de preuve et la manière de traiter de cette preuve dans les motifs donnés à l'appui de toute décision reposant sur ce type particulier de preuve.

8.2. PROCÉDURE

Il ressort clairement des points soulevés à l'article 78 de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés que cette disposition constitue un code relativement complet d'examen des demandes d'interdiction de divulgation de renseignements. Elle prévoit la tenue d'une procédure ex parte, c'est-à-dire une audience tenue à huis clos et en l'absence de l'intéressé et de son conseil. Toutefois, le commissaire doit fournir un résumé de la preuve (ne comportant aucun élément dont la divulgation porterait atteinte, selon lui, à la sécurité nationale ou à la sécurité d'autrui) à l'intéressé et à son conseil et leur donner la possibilité de se faire entendre sur l'incidence possible des renseignements contenus dans le résumé de la preuve. Il importe de noter que cette audience ex parte ne représente qu'une partie de l'enquête, du contrôle des motifs de détention ou de l'appel. Dans certains cas, le résumé est en fait préparé par le ministre et le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS).

Les Règles de la Section d'appel de l'immigration ne contiennent aucune disposition particulière portant sur la manière dont la Section d'appel doit traiter ce type de demandes. Il convient de noter que l'article 41 des Règles de la Section de l'immigration exige que la demande soit faite par écrit. Il conviendrait de procéder ainsi dans le cadre d'un appel également afin qu'un dossier de l'instance soit conservé. Le ministre présente la demande d'interdiction de divulgation de renseignements par écrit au greffe de la Section d'appel de l'immigration.

Si la demande est présentée pendant l'audience, le commissaire de la Section d'appel de l'immigration exclut de la salle d'audience l'appelant et son conseil, comme l'exige le paragraphe 41(2) des Règles de la Section de l'immigration pour cette section. La demande peut également être faite à l'extérieur de la salle d'audience, ce qui donne au ministre la possibilité de limiter l'accès aux documents contenant des renseignements en matière de sécurité. Dans le cas de renseignements de sécurité que le SCRS a en sa possession, la demande est toujours faite dans leurs bureaux.

Étant donné le faible nombre de cas à partir desquels il est possible de tirer des conclusions, il n'y a pas de consensus relativement à un certain nombre de questions fondamentales de procédure, y compris la question de savoir exactement comment la demande doit être entendue, si l'audience doit être enregistrée et si des notes peuvent être prises et mises sous clé, ni concernant de nombreuses questions de nature procédurale. À ce jour, la Section d'appel de l'immigration n'a entendu qu'un cas dans lequel des éléments de preuve ont été présentés ex parteNote 2. Cette affaire a été réglée sous le régime de l'ancienne loi.

Dans SogiNote 3, la Cour expose en détail la procédure qu'elle a suivie pour appliquer l'article 78 à un contrôle judiciaire.

8.3. TYPES DE RENSEIGNEMENTS POUVANT ÊTRE VISÉS PAR UNE INTERDICTION DE DIVULGATION

La définition suivante est donnée à l'article 76 de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés :

« renseignements » Les renseignements en matière de sécurité ou de criminalité et ceux obtenus, sous le sceau du secret, de source canadienne ou du gouvernement d'un État étranger, d'une organisation internationale mise sur pied par des États ou de l'un de leurs organismes.

Les termes « renseignements en matière de sécurité » et « renseignements en matière de criminalité » ne sont pas définis, mais devraient être interprétés en tenant compte de l'article 78, selon lequel le juge est tenu de garantir la confidentialité des renseignements « dont la divulgation porterait atteinte […] à la sécurité nationale ou à la sécurité d'autruiIl s'ensuit que les renseignements sur les personnes ou groupes décrits dans les dispositions relatives à l'interdiction de territoire puissent être considérés comme des « renseignements en matière de sécurité ».

À titre d'exemples de renseignements en matière de criminalité, mentionnons l'identité d'indicateurs de police, les méthodes d'enquête du crime organisé et les techniques ou cibles de surveillance, entre autres. Les renseignements en matière de sécurité peuvent provenir de sources très délicates, et il appartient au SCRS et à CIC de déterminer conjointement si ces renseignements doivent faire l'objet d'une demande d'interdiction de divulgation.

8.4. FONDEMENT DE LA DEMANDE DE PROTECTION DE RENSEIGNEMENTS

La Cour fédérale a eu la possibilité de se pencher sur ces types de renseignements :

En cherchant à savoir si la divulgation de renseignements particuliers pourrait nuire à la sécurité nationale et en appréciant l'étendue possible de ce tort, il faut se rappeler que l'objectif fondamental et de fait la raison d'être d'une enquête en matière de renseignement de sécurité diffèrent et se distinguent considérablement de ceux d'une enquête qui porte sur l'application de la loi en matière criminelle, où l'on est généralement en présence d'une infraction commise fournissant un cadre dans les paramètres duquel l'enquête doit se tenir et peut facilement être contenue. Son but est l'obtention d'éléments de preuve admissibles dans des poursuites au criminel. D'autre part, les enquêtes de sécurité visent la collecte de renseignements et elles tendent généralement à prédire des événements futurs en reconnaissant des tendances dans les événements passés et présents.Note 4

Ainsi, les renseignements touchant à la sécurité nationale sont de nature plus délicate. Le SCRS a des exigences très particulières concernant la protection des renseignements qu'il détient en matière de sécurité et intervient directement lors de l'audition des demandes visées par l'article 86 de la Loi. Le rapport secret en matière de sécurité est un résumé détaillé des renseignements que détient le SCRS et ne doit jamais être divulgué à quiconque, y compris l'appelant ou son conseil. La cote « secret » ou « très secret » y est généralement attribuée.

8.5. DÉCISION DU COMMISSAIRE

L'audition ex parte d'une demande d'interdiction de divulgation de renseignements peut donner lieu à certains résultats acceptables aux termes de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés. Si le commissaire estime que ces éléments de preuve ne sont pas pertinents ou, l'étant, devraient faire partie du résumé divulgué malgré les objections du ministre, ou si le ministre retire la demande, l'alinéa 78 f) dispose qu' aucun renseignement soumis dans le contexte d'une demande d'interdiction de divulgation de renseignements ne peut être divulgué sauf autorisation du conseil du ministre.

Chaque fois qu'il examine des renseignements faisant l'objet d'une demande, le commissaire détermine si les éléments de preuve sont pertinents et si leur divulgation porterait atteinte à la sécurité nationale ou à la sécurité d'autrui.

Si les renseignements sont pertinents, mais porteraient atteinte à la sécurité, ils ne peuvent faire partie du résumé. Le résumé fait partie du dossier d'appel et est remis à l'appelant et à son conseil.

Si le commissaire décide que les éléments de preuve sont pertinents, mais que leur divulgation ne porterait pas atteinte à la sécurité nationale ou à celle d'autrui et devraient faire partie du résumé, le conseil du ministre peut retirer la demande et les renseignements ne peuvent pas être présentés à l'audience. Le commissaire ne peut en aucun cas par la suite se reporter à ces renseignements ni les divulguer.

8.6. OBLIGATION DE DIVULGATION

Il ressort clairement de la jurisprudence que les principes de communication de la preuve applicable en matière criminelle ne s'appliquent pas dans les affaires en matière d'immigration. Dans l'affaire Henrie, la Cour fédérale a mis en garde contre la divulgation de renseignements connexes aux renseignements protégés :

En matière criminelle, le bon fonctionnement de la capacité investigatrice de l'administration de la justice exige seulement que lorsque la situation l'exige, l'identité de certaines sources humaines de renseignements demeure cachée. Par contraste, en matière de sécurité, existe la nécessité non seulement de protéger l'identité des sources humaines de renseignement mais encore de reconnaître que les types suivants de renseignements pourraient avoir à être protégés, compte tenu évidemment de l'administration de la justice et plus particulièrement de la transparence de ses procédures: les renseignements relatifs à l'identité des personnes faisant l'objet d'une surveillance, qu'il s'agisse de particuliers ou de groupes, les moyens techniques et les sources de la surveillance, le mode opérationnel du service concerné, l'identité de certains membres du service lui-même, les systèmes de télécommunications et de cryptographie et, parfois, le fait même qu'il y a ou non surveillance. Cela signifie par exemple que des éléments de preuve qui, en eux-mêmes, peuvent ne pas être particulièrement utiles à reconnaître une menace, pourraient néanmoins devoir être protégés si la simple révélation que le SCRS en a possession rendrait l'organisme visé conscient du fait qu'il est placé sous surveillance ou écoute électronique, ou encore qu'un de ses membres a fait des révélations.

Il importe de se rendre compte qu'un [traduction] « observateur bien informé », c'est-à-dire une personne qui s'y connaît en matière de sécurité et qui est membre d'un groupe constituant une menace, présente ou éventuelle, envers la sécurité du Canada, ou une personne associée à un tel groupe, connaîtra les rouages de celui-ci dans leurs moindres détails ainsi que les ramifications de ses opérations dont notre service de sécurité pourrait être relativement peu informé. En conséquence de quoi l'observateur bien informé pourra parfois, en interprétant un renseignement apparemment anodin en fonction des données qu'il possède déjà, être en mesure d'en arriver à des déductions préjudiciables à l'enquête visant une menace particulière ou plusieurs autres menaces envers la sécurité nationale. Il pourrait, par exemple, être en mesure de déterminer, en tout ou en partie, les éléments suivants : (1) la durée, l'envergure et le succès ou le peu de succès d'une enquête; (2) les techniques investigatrices du service; (3) les systèmes typographiques et de téléimpression utilisés par le SCRS; (4) les méthodes internes de sécurité; (5 la nature et le contenu d'autres documents classifiés; (6) l'identité des membres du service ou d'autres personnes participant à une enquête.

Dans YaoNote 5, le ministre avait refusé de délivrer un visa, soutenant que M. Yao était interdit de territoire pour raison de sécurité. Dans le cadre du contrôle judiciaire de la décision de l'agent des visas, le ministre a présenté une demande d'interdiction de divulgation de renseignements en application du paragraphe 87(1) de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés. La Cour fédérale a cité la décision Henrie et a ajouté ce qui suit :

Lorsqu'il a fait valoir que les renseignements devaient demeurer confidentiels en l'espèce, le Ministre a soutenu dans son dossier de requête public que la divulgation de ces renseignements pourrait faire en sorte qu'un observateur soit en mesure de déterminer ou de découvrir, en tout ou en partie, les éléments suivants :

  1. la durée, l'envergure et le succès ou le peu de succès d'une enquête;
  2. les techniques d'enquête utilisées par l'État étranger;
  3. la nature et l'objet de l'enquête;
  4. l'identité de particuliers travaillant pour les États étrangers ou d'autres personnes participant à une enquête;
  5. les techniques et le mode opérationnel propres à l'enquête;
  6. le succès ou le peu de succès de l'enquête;
  7. la divulgation pourrait mettre en danger la vie des personnes touchées;
  8. les relations, entre les organismes du gouvernement canadien et ceux de gouvernements étrangers, susceptibles d'être mises en péril par la divulgation de ces renseignements parce que les gouvernements étrangers ne seraient plus disposés à conclure ce genre d'accords à l'avenir;
  9. l'identité de particuliers visés par l'enquête des gouvernements canadien et étrangers.

Après avoir examiné les renseignements et l'affidavit confidentiels déposés à l'appui de la présente requête, je suis persuadée que la divulgation de ces renseignements porterait atteinte à la sécurité nationale du Canada ou à la sécurité d'autrui. En effet, s'ils étaient communiqués, ces renseignements pourraient faire en sorte qu'un observateur bien informé soit en mesure de découvrir, en tout ou en partie, les éléments susmentionnés.

En conclusion, il peut être affirmé que l'obligation de divulgation de renseignements en matière de criminalité vise principalement à protéger les sources de renseignements et, parfois, les méthodes d'enquête, afin d'assurer la sécurité des personnes concernées et du public en général. L'interdiction de divulgation de renseignements en matière de sécurité vise à protéger les activités du SCRS, les personnes qui y participent ou qui sont touchées par elles.

8.7. APPRÉCIATION DE LA PREUVE

Après avoir statué sur la demande d'interdiction de divulgation de renseignements et fourni un résumé de la preuve à l'appelant et à son conseil, le commissaire doit s'employer à apprécier la pertinence de ces renseignements ainsi que les questions de fardeau, de fiabilité et de valeur probante s'y rapportant et à les comparer aux éléments de preuve habituellement présentés à l'audition d'un appel. Puisque la pertinence des éléments de preuve aura été appréciée lors de l'examen de la demande d'interdiction de divulgation, il ne sera pas nécessaire de répéter l'exercice.

8.8. FARDEAU DE PREUVE DU MINISTRE

Il incombe au ministre de démontrer la nécessité de protéger les renseignements en cause. Il doit convaincre le commissaire que les renseignements qu'il juge nécessaire de protéger sont des renseignements au sens de l'article 76 de la Loi, que les éléments de preuve visés par la demande sont pertinents et que leur divulgation porterait atteinte à la sécurité nationale ou à la sécurité d'autrui. Ni la Loi ni la jurisprudence n'établissent clairement la norme de preuve à appliquer pour déterminer si la divulgation porterait atteinte à la sécurité nationale ou à la sécurité d'autrui. Il semblerait donc que la « prépondérance des probabilités » est la norme à appliquer à cet égard.

8.9. FIABILITÉ DE LA PREUVE

À l'audition de la demande d'interdiction de divulgation de renseignements, il incombe au commissaire d'apprécier la fiabilité des éléments de preuve puisqu'une seule partie est présente. La Cour s'est penchée sur la façon de soupeser les éléments de preuve. Par exemple, dans SinghNote 6, la Cour s'est exprimée ainsi :

Toutefois, je puis dire que ces renseignements figurent dans six gros volumes de documents. Compte tenu des préoccupations du défendeur, j'ai porté une attention particulière aux renseignements dans leurs moindres détails, j'ai posé des questions précises, j'ai obtenu des réponses au sujet de la fiabilité de diverses sources et je me suis demandé si les renseignements étaient corroborés par plus d'une source indépendante.

Dans Sogi, le commissaire de la Section de l'immigration a tenu les propos suivants :

De plus, compte tenu du rapport du service de sécurité, ainsi que des questions posées et des réponses reçues au sujet de la fiabilité des diverses sources, et ayant étudié la question de savoir si des sources indépendantes ont corroboré les renseignements, je conclus [.].Note 7

La fiabilité de la preuve est soupesée en fonction de sa source. Plus souvent qu'autrement, la source de renseignements est l'une des principales raisons de la présentation d'une demande d'interdiction de divulgation. Le commissaire doit toujours interroger la source des renseignements présentés en preuve lorsqu'il apprécie leur fiabilité; or, dans le contexte d'une demande d'interdiction de divulgation de renseignements, le commissaire doit accepter une plus grande part de responsabilité à cet égard, puisque la partie adverse ne peut examiner ni vérifier cet aspect de la preuve.

8.10. MOTIFS DE DÉCISION

S'il est fait droit à la demande d'interdiction de divulgation de renseignements, les éléments de preuve présentés à huis clos en l'absence de l'intéressé et de son conseil peuvent servir de fondement à l'affaire. La décision doit être motivée par écrit pour ne pas que le commissaire divulgue par inadvertance des renseignements visés par l'interdiction de divulgation. Les commissaires doivent prendre garde lorsqu'ils se reportent aux éléments de preuve visés par une interdiction de divulgation de n'en faire mention qu'en termes très généraux.

La Cour s'est exprimée ainsi dans Henrie :

Il ne conviendrait pas dans ces motifs que je fasse des observations directes sur un document ou un élément de preuve particulier puisque cela risquerait sérieusement de désigner la preuve et sa source à tout individu bien informé dont la personne ou encore l'organisme dont il fait partie, est susceptible d'être une cible de l'enquête tenue.Note 8

Dans Singh, la Cour a affirmé ce qui suit :

Compte tenu de l'alinéa 40.1(4) a), je ne suis pas autorisé à communiquer les renseignements secrets en matière de sécurité ou les autres éléments de preuve que j'ai recueillis en l'absence du défendeur ou de son conseiller parce que leur communication porterait atteinte à la sécurité nationale ou à celle de personnes.Note 9

8.11. CONSTITUTIONNALITÉ DU PROCESSUS

Jusqu'à ce jour, une seule décision de la Cour a porté sur la constitutionnalité du processus d'interdiction de divulgation de renseignements prévu par la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés. Le condensé de la décision de la Cour fédérale est reproduit ci-après :

Sogi, Bachan Singh c. M.C.I. (C.F., IMM-5125-02), MacKay, 8 décembre 2003; 2003 CF 1429. [CONTRÔLE JUDICIAIRE DE la décision rendue à Montréal SI 0018-A2-01098, Ladouceur, 8 octobre 2002.] Par une décision datée du 8 octobre 2002, la Section de l'immigration (SI) a déterminé que le demandeur était interdit de territoire, pour raison de sécurité, aux termes de l'alinéa 34(1) f) de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés (LIPR), parce qu'il était membre d'une organisation, Babbar Khalsa International (BKI). Il s'agit d'une organisation extrémiste sikhe dont il y a des motifs raisonnables de croire qu'elle se livre, qu'elle s'est livrée ou qu'elle se livrera au terrorisme (al. 34(1) c) de la LIPR). Aux termes de l' art. 86 de la LIPR, la SI a accueilli la demande du ministre, visant l'interdiction de divulgation des renseignements protégés. 1) La Cour a accueilli la demande du ministre, aux termes de l' art. 87 de la LIPR, visant l'interdiction de divulgation de renseignements protégés pendant l'audience de la présente demande de contrôle judiciaire. 2) Voici la norme de contrôle applicable : i) questions mixtes et questions de droit; décision raisonnable simpliciter; questions de fait; norme de la décision manifestement déraisonnable; questions relatives à l'évaluation des renseignements de sécurité; norme de la décision correcte. 3) La Cour a déterminé que les renseignements qui n'avaient pas été divulgués au demandeur étaient pertinents quant aux questions à examiner qui avaient été présentées à celle-ci, relativement à l'identité et aux activités du demandeur, et que la divulgation de ces renseignements porterait atteinte à la sécurité nationale. Le commissaire de la SI n'a pas commis d'erreur en tirant cette conclusion, tout comme il n'a pas commis d'erreur en omettant de fournir les motifs détaillés justifiant ces conclusions, particulièrement compte tenu de la responsabilité qu'il avait de s'assurer de la non-divulgation des renseignements en question (al. 78 b) de la LIPR). 4) La décision aurait été plus claire si le commissaire de la SI avait fourni des motifs explicites pour justifier pourquoi il n'acceptait pas la preuve documentaire présentée par M. Sogi, relativement à l'identité de ce dernier, mais le commissaire l'a fait implicitement, et sa conclusion de fait n'était pas manifestement déraisonnable. 5) Il n'était pas manifestement déraisonnable de la part du commissaire de déterminer que le demandeur n'était pas crédible lorsqu'il avait nié avoir utilisé certains alias. 6) Le fait que le demandeur avait été gardé en détention et qu'on lui avait accolé l'étiquette de terroriste fait intervenir l' art. 7 de la Charte. Toutefois, la procédure intentée aux termes du par. 44(2) ainsi que des art. 86 et 87 de la LIPR ne contrevient pas aux principes de justice fondamentale, pour les mêmes raisons que celles qu'a données le juge McGillis dans Ahani, en confirmant le processus de délivrance d'attestations de sécurité, aux termes de l' art. 40.1 de l'ancienne Loi sur l'immigration. Question certifiée. Demande rejetée.

Un examen plus approfondi de la constitutionnalité du processus d'interdiction de divulgation de renseignements dépasse la portée de ce chapitre. Les commissaires peuvent consulter le chapitre 5.7 du Guide des procédures de la SI, où cette question est examinée en profondeur.

Table de jurisprudence

  1. Denton-James, Lucy Eastwood c. M.C.I. (SAI V98-04493), Workun, 3 avril 2002
  2. Henrie c. Canada (Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité), [1989] 2 C.F. 229
  3. Singh : M.C.I. c. Singh, Iqbal (C.F. 1re inst., DES-1-98), Rothstein, 11 août 1998
  4. Sogi : M.C.I. c. Sogi, Bachan Singh (SI 0018-A2-01098), Ladouceur, 8 octobre 2002
  5. Sogi, Bachan Singh c. M.C.I. (C.F., IMM-5125-02), MacKay, 8 décembre 2003; 2003 CF 1429
  6. Yao, Haiquan c. M.C.I. (C.F., IMM-1571-00), Dawson, 12 juin 2003; 2003 CFPI 741

Notes

Note 1

Cette procédure est exposée plus en détail au chapitre 5 du Guide des procédures de la SI préparé par Marina Manganelli des Services juridiques.

Retour à la référence de la note 1

Note 2

Denton-James, Lucy Eastwood c. M.C.I. (SAI V98-04493), Workun, 3 avril 2002.

Retour à la référence de la note 2

Note 3

Sogi, Bachan Singh c. M.C.I. (C.F., IMM-5125-02), MacKay, 8 décembre 2003; 2003 CF 1429.

Retour à la référence de la note 3

Note 4

Henrie c. Canada (Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité), [1989] 2 C.F. 229 , décision confirmée par la Cour d'appel fédérale (A-1107-88), Hugessen, Stone, Linden, 4 février 1992.

Retour à la référence de la note 4

Note 5

Yao, Haiquan c. M.C.I. (C.F., IMM-1571-00), Dawson, 12 juin 2003; 2003 CFPI 741.

Retour à la référence de la note 5

Note 6

M.C.I. c. Singh, Iqbal (C.F. 1re inst., DES-1-98), Rothstein, 11 août 1998.

Retour à la référence de la note 6

Note 7

M.C.I. c. Sogi, Bachan Singh (SI 0018-A2-01098), Ladouceur, 8 octobre 2002 , décision confirmée au contrôle judiciaire - voir page suivante.

Retour à la référence de la note 7

Note 8

Henri, supra, note 4.

Retour à la référence de la note 8

Note 9

Singh, supra, note 6.

Retour à la référence de la note 9