Rendement en matière de qualité à la Section d’appel des réfugiés pour 2018-2019

Rapport sur les résultats

Préparé par :
Direction de la planification, de l'évaluation et de la mesure du rendement

Juillet​ 2019

​​Table de matières

1. 1.0 Contexte
2. 2.0 Résultats en matière de rendement
1. 2.1 Respect des parties durant l’audience
2. 2.2 Motifs complets
3. 2.3 Motifs clairs et concis
4. 2.4 Décisions rendues en temps opportun
5. 2.5 Analyse supplémentaire
6. 2.6 Analyse de quelques appels mettant en jeu les Directives numéro 9 du président : Procédures de la CISR portant sur l’orientation sexuelle, l’identité de genre et l’expression de genre
7. 2.7 Résumé
8. Annexe A – Indicateurs de rendement et échelle de cotation
9. Annexe B – Cadre analytique de l’OSIGEG
3. 3.0 Rapport d’évaluation de Doug Ewart, LL.B, LL.M.
1. Annexe I
2. Annexe II – Biographie de Doug Ewart, évaluateur d’assurance de la qualité 2018
4. Notes

1.0 Contexte

Objet

Le présent rapport fait état des résultats de l’évaluation de la qualité du processus décisionnel à la Section d’appel des réfugiés (SAR) au cours de l’exercice 2018-2019. Les résultats de la présente étude, présentés sous forme regroupée, appuient les décisions de la Section visant à améliorer la qualité et à satisfaire aux exigences en matière d’établissement de rapports prévues dans la Politique sur les résultats. Il s’agit du second examen de la qualité à la SAR, après la première étude menée en 2016-2017.

Approche générale

À l’instar des études de la qualité de toutes les autres sections de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR), la présente étude examine les principaux indicateurs de qualité qui s’harmonisent avec les résultats globaux attendus de la CISR au chapitre de l’excellence en matière de prise de décisions :

1. Préparatifs avant l’audience complets et en temps opportun
2. Audiences respectueuses
3. Audiences bien ciblées
4. Décisions claires, complètes, concises et rendues en temps opportun

L’étude a porté sur un échantillon représentatif des appels réglés entre avril et juin 2018 et comporte un sous-échantillon d’appels mettant en jeu les Directives numéro 9 du président : Procédures devant la CISR portant sur l’orientation sexuelle, l’identité de genre et l’expression de genre (OSIGEG). Les Directives ont été publiées en mai 2017 et la présente étude est le premier examen systématique de leur mise en application par les commissaires. L’examen s’appuie sur un cadre d’évaluation mis à l’essai à la Direction de la planification, de l’évaluation et de la mesure du rendement (DPEMR) de la CISR pour la première fois.

Comme dans le cas de l’étude de 2016-2017, la DPEMR a retenu cette année les services de M. Doug Ewart, expert-conseil, qui a examiné le dossier de la SAR pour chaque appel échantillonné. Il a ensuite appliqué un ensemble d’indicateurs de rendement en notant chacun sur une échelle de 1 à 3, et il a fait une critique de chaque décision.

L’interprétation et l’application par l’expert-conseil de chaque indicateur de rendement sont décrites à l’Annexe I. Comme toujours, l’exactitude de la décision d’un commissaire ne fait pas partie de la portée de l’examen.

Le rapport comporte deux sections. La première consiste en une présentation des données statistiques et regroupées de la DPEMR reposant sur une analyse des données quantitatives et qualitatives (les notes et critiques de l’expert-conseil pour environ 50 indicateurs de rendement sur 78 appels). La seconde section présente les constatations précises de l’expert-conseil sur la qualité au sein de la Section et sur la méthodologie de la DPEMR.

Conception et sélection de l’échantillon

L’étude a porté sur l’échantillon de décisions rendues sur le fond au cours des mois d’avril à juin 2018 par des commissaires ayant au moins une année d’expérience à titre de commissaire à la CISR. L’étude a recensé 250 appels remplissant ces critères et ceux-ci ont formé l’ensemble de dossiers à examiner. De cet ensemble, la DPEMR a sélectionné au hasard 78 appels pour constituer l’échantillon de décisions rendues par 18 commissaires expérimentés différents^{Note de bas de page 1}. Les proportions au sein de l’échantillon ont été prises en compte de manière à reproduire approximativement la composition réelle de l’ensemble de dossiers selon le bureau régional, les appels interjetés par des demandeurs d’asile et le ministre, les appels sur dossier et les appels instruits de vive voix, et la langue de l’appel. Les résultats de l’échantillon sont réputés exacts pour l’ensemble de dossiers dans une proportion de 8 p. 100, 9 fois sur 10. Toutefois, la présente étude n’avait pas pour objet d’arriver à une certitude statistique, mais plutôt de cerner les points forts et les préoccupations à l’appui du processus décisionnel de la haute direction.

Les diagrammes ci-dessous illustrent la composition de l’échantillonnage :

Limites

Les conclusions contenues dans le présent rapport sont celles de l’équipe d’évaluation exclusivement. Les observations de cette dernière sont forcément de nature subjective et ne permettent pas de tirer des conclusions définitives sur des questions de droit, notamment l’application appropriée de la loi, l’appréciation de la preuve ou l’équité procédurale eu égard à la justice naturelle. Seule une instance révisionnelle peut tirer de telles conclusions. Le présent rapport vise à fournir un aperçu qui permettra à la SAR d’améliorer son rendement dans l’ensemble. L'étude s'est également appuyée sur des documents protégés par le secret professionnel de l'avocat. Ainsi, certains contenus ont été supprimés.

2.0 Résultats en matière de rendement

2.1 Respect des parties durant l’audience

Pourquoi évaluer ce critère?

Les personnes qui comparaissent devant la CISR s’attendent à être traitées avec sensibilité, respect et équité. Tout manquement à cet égard pourrait miner l’intégrité du tribunal et la confiance du public.

Critère évalué

Ce que révèlent les données

• La question 1 sert à évaluer de quelle façon le commissaire procède lorsqu’il soulève une nouvelle question à partir du dossier ou se fonde sur un changement dans les conditions dans le pays. Un avis doit être donné aux parties lorsque la SAR soulève une question qui n’est pas abordée dans la décision de la Section de la protection des réfugiés (SPR) ou dans les observations de l’appelant^{Note de bas de page 2}. L’étude a révélé que, dans 12 appels, le commissaire s’est penché sur une nouvelle question et que, dans la plupart des cas, les parties ont été avisées et l’occasion leur a été donnée de répliquer. Comme l’évaluateur le fait remarquer dans un dossier :

  Cherche à obtenir des éclaircissements sur les observations du conseil et s’appuie sur celles-ci dans la décision. Cependant, pour ce qui est de la crédibilité, le commissaire affirme qu’il ajoutera des préoccupations autres que celles soulevées par le conseil si elles figurent dans les motifs OU si elles ont été évoquées à l’audience.

• Toutefois, dans trois dossiers, les commissaires ont fait des constatations qui n’avaient pas été soulevées ailleurs sans donner d’avis préalable.

  Traite d’une question qui n’est pas abordée dans la décision de la SPR ni dans le mémoire [de l’appelant] (identité de l’organisation en question), même si l’appel porte sur d’autres questions. Il y a aussi lieu d’affirmer qu’il aurait fallu demander des observations supplémentaires sur la protection de l’État puisqu’une constatation portait explicitement sur ce point.

  Fait de nombreuses constatations sur le caractère frauduleux d’un rapport médical en raison de son contenu, de certaines erreurs grammaticales et de la présence documents frauduleux dans la région. Aucune constatation du genre n’avait été faite à la SPR et la possibilité que le rapport soit frauduleux n’avait pas été abordée dans le mémoire de l’appelant.

2.2 Motifs complets

Pourquoi évaluer ce critère?

Il est essentiel que le commissaire fournisse des motifs complets pour permettre aux parties de com-prendre la décision et pour que la SPR ou la Cour fédérale, selon le cas, puisse la contrôler de façon utile. Au moyen des critères 2 à 15 sur les quatre pages suivantes, la présente étude examine la structure des décisions, leur caractère adéquat et l’utilisation d’instruments d’orientation et d’autres outils de la SAR.

Critères évalués

Ce que révèlent les données

Forces

• Dans presque toutes les décisions, les commissaires ont traité des positions des parties, étayé leurs conclusions de faits par des éléments de preuve probants et cité les textes de loi ou de politique applicables. Le pourcentage élevé de commissaires qui satisfont à la norme attendue des critères 5 à 8 correspond aux résultats de l’étude de 2016 ou représente une légère amélioration par rapport à cette dernière. Pour obtenir une analyse plus approfondie, voir le rapport de l’expert-conseil en évaluation aux pages 29 à 36.
• Dans un domaine d’améliorations notable, 23 décisions sur 28 ont atteint ou dépassé la norme de « 2 » de la CISR de faire état des préjugés sociaux culturels potentiels et d’en faire abstraction dans l’évaluation de la demande d’asile.

Possibilités

• Aperçu/résumé : L’étude a révélé une sous-utilisation endémique du résumé dans tous les bureaux régionaux parmi les 18 commissaires de l’échantillon.
• Les commissaires sont informés de l’importance d’un résumé qui comprend l’issue de l’appel et les questions sur lesquelles le commissaire s’est penché en priorité. Cependant, l’étude a révélé que 66 décisions commençaient sans énoncé des questions à trancher, ou par un simple énoncé des questions à trancher. Voici un exemple d’un simple énoncé des questions à trancher : [traduction] « Les questions à trancher dans le cadre du présent appel sont la crédibilité et l’existence d’une possibilité de refuge intérieur^{Note de bas de page 3} ». Dans certains cas, le commissaire se lançait immédiatement dans l’analyse et ne révélait la décision que de nombreuses pages plus loin.

• Accent sur les questions déterminantes : Le critère 4 est nouveau dans l’étude de cette année, et il évalue la mesure dans laquelle les commissaires ont cerné les questions déterminantes dans l’appel et se sont concentrés sur celles-ci. Il a été constaté que, dans la plupart des décisions, les commissaires s’en sont dûment tenus aux questions déterminantes, mais que cet accent était absent de 31 décisions (40 p. 100). Le plus souvent, les commissaires rédigeaient une longue analyse portant sur des questions qui n’avaient aucun rapport avec la question sur laquelle l’appel avait finalement été tranché. Dans un exemple extrême, le commissaire a qualifié une question de [traduction] « déterminante » après l’avoir analysée et tranchée, mais a ensuite traité tout aussi longuement de six autres questions, qu’il a successivement qualifiées de [traduction] « théoriques », [traduction] « non déterminantes » (trois questions) ou [traduction] « non probantes » (deux questions).

• Références : L’étude a révélé plus tôt que 18 motifs (72 p. 100) avaient dûment cité les textes de loi ou de politique pertinents pour la décision du commissaire. Qu’il s’agisse de jurisprudence, des Directives du président ou de guides jurisprudentiels, les motifs analysaient le texte faisant autorité et sa pertinence d’une façon utile et explicative. Cependant, dans sept motifs (28 p. 100), les motifs ne faisaient que souligner de façon générique des Directives ou de la jurisprudence au lieu de décrire comment ou pourquoi elles s’appliquaient à la question à l’étude. Comme l’évaluateur l’a souligné : [traduction] « Bien qu’il y ait eu moins de recours à l’affirmation non étayée selon laquelle “J’ai pleinement pris en considération [les Directives applicables]”, il n’y pas non plus beaucoup d’indications concrètes qu’une attention sérieuse, analytique et ciblée avait été accordée aux Directives pertinentes ».

2.3 Motifs clairs et concis

Ce que révèlent les données

• Tandis que les diagrammes précédents présentent les résultats par décision, ce diagramme présente la qualité rédactionnelle des décisions par commissaire, sous la forme d’une moyenne des résultats de chaque commissaire aux critères 10 à 13 pour l’ensemble de ses décisions
• Le nombre de décisions par commissaire varie d’un minimum de 1 à un maximum de 11, ce qui illustre les différents niveaux de productivité

• L’étude a révélé que 12 commissaires ont obtenu moins que la cible de 2 parce qu’ils n’ont pas toujours démontré chacun des éléments énoncés dans les critères 10 à 13. Par exemple, en examinant l’étendue de l’utilisation d’un langage clair, l’évaluateur a trouvé des exemples fréquents de phrases longues et complexes et de longs paragraphes. Voici des observations typiques :

  Un long texte technique sur une question non contestée nuit à la lisibilité de la décision dans son ensemble.

  La décision contient de très longs paragraphes qui créent des problèmes de compréhension pour le lecteur moyen. De plus, le même paragraphe contient parfois des questions non liées (même dans des paragraphes courts), ce qui ajoute à la difficulté de suivre la logique de la décision. Les phrases longues et l’utilisation de dispositions accessoires créeraient aussi des difficultés pour de nombreux lecteurs.

• De plus, en examinant la séquence logique des motifs des commissaires selon le critère 12, l’évaluateur a constaté ce qui suit :

  Aucune structure réelle n’est fournie, seulement une revue chronologique de nombreux problèmes quant à la crédibilité. Les titres sont utiles, mais il n’y a aucun guide quant au déroulement de la décision.

  Les motifs peuvent être difficiles à suivre; ils semblent passer d’une question à une autre et d’une sous-question à une autre, avec quatre pages d’analyse sous un seul titre générique sans sous-titre ni organisation claire autour de questions individuelles.

• Par contraste, six commissaires ont produit 18 motifs qui étaient essentiellement concis, organisés et rédigés en langage clair.

  Bien qu’un plus grand nombre de questions que nécessaire semblent avoir été abordées, une conclusion claire est donnée pour chacune. Une plus grande concision aurait été possible, mais la longueur semble témoigner du souci de répondre à toutes les préoccupations plutôt que d’une rédaction maladroite.

  Ne rédige que ce qui est nécessaire pour la décision; évite les longues analyses lorsque les conclusions sont claires. Règle les questions relatives à la protection de l’État et à la possibilité de refuge intérieur dans un seul paragraphe concis.

2.4 Décisions rendues en temps opportun

Pourquoi évaluer ce critère?

Une décision rendue en temps opportun contribue à dissiper les incertitudes chez les parties et est conforme à la mission de la CISR.

Critères évalués

Ce que révèlent les données

• Le délai moyen pour statuer sur tous les appels était de 266 jours après la mise en état du dossier (excluant les appels renvoyés par la Cour fédérale).
• 85 p. 100 de ce délai (n=227 jours) servait à différentes activités de la Section aux fins du traitement du dossier, dont la numérisation, le triage et l’assignation d’un commissaire disponible.
• Après l’assignation d’un commissaire, ce dernier était en mesure de rendre une décision motivée dans les 39 jours.
• Le traitement plus rapide des appels en langue française représente une nette amélioration depuis la dernière étude : ces dossiers sont assignés à un commissaire en 215 jours et tranchés 38 jours plus tard. Il s’agit d’une nette amélioration par rapport à 2016. À l’époque, une pénurie de commissaires au bureau régional de l’Est avait eu pour effet de doubler le délai de traitement des appels en français par rapport aux appels en anglais.

Format de texte

Ce graphique à barres comporte quatre barres et présente le nombre moyen de jours qu’a demandé le traitement d’un appel.

La première barre représente le nombre moyen de jours qu’a demandé le traitement d’un appel à l’échelle nationale. Il a fallu en moyenne 227 jours pour assigner un commissaire au dossier et 39 jours pour rendre une décision, ce qui porte le délai total à 266 jours.

La deuxième barre représente le nombre moyen de jours qu’a demandé le traitement d’un appel dans le bureau régional de l’Ouest. Il a fallu en moyenne 249 jours pour assigner un commissaire au dossier et 26 jours pour rendre une décision, ce qui porte le délai total à 275 jours.

La troisième barre représente le nombre moyen de jours qu’a demandé le traitement d’un appel dans le bureau régional du Centre. Il a fallu 218 jours pour assigner un commissaire au dossier et 38 jours pour rendre une décision, ce qui porte le délai total à 256 jours.

La quatrième barre représente le nombre moyen de jours qu’a demandé le traitement d’un appel dans le bureau régional de l’Est. Il a fallu 233 jours pour assigner un commissaire au dossier et 42 jours pour rendre une décision, ce qui porte le délai total à 275 jours.

Format de texte

Ce graphique à barres, qui comporte deux barres, illustre le délai de traitement moyen des appels en français et des appels en anglais. Les appels en français sont traités plus rapidement que les appels en anglais, alors que c’était l’inverse en 2016.

La première barre représente le délai de traitement des appels en français. Il a fallu en moyenne 215 jours pour assigner un commissaire au dossier et 38 pour rendre une décision, ce qui porte le délai total à 253 jours.

La deuxième barre représente le délai de traitement des appels en anglais. Il a fallu en moyenne 235 jours pour assigner un commissaire au dossier et 40 jours pour rendre une décision, ce qui porte le délai total à 275 jours.

2.5 Analyse supplémentaire

Pourquoi évaluer ce critère

L’expert-conseil en évaluation a conçu et mis à l’essai huit questions supplémentaires sur le rendement quant à l’exhaustivité, la transparence et l’intelligibilité des motifs, qui approfondissent des aspects de la qualité qui ne sont pas directement pris en compte par l’un des indicateurs de rendement de la CISR. Les motifs ont été évalués en fonction de ces indicateurs supplémentaires suivant la même échelle de notation. Ces cotes ne sont pas prises en considération dans les résultats globaux.

Critères évalués

Ce que révèlent les données

• Comparaison avec 2016 2017 : Les résultats regroupés satisfont à la norme de la CISR et sont conformes aux résultats de 2016 2017 en ce qui concerne les motifs dans lesquels le commissaire applique le critère approprié relatif à l’admission de nouveaux éléments de preuve, explique le résultat à l’appelant et procède à une évaluation indépendante de la demande d’asile (critères 16, 20, 23).

  Cependant, la norme de la CISR n’a pas été respectée en ce qui concerne les motifs qui présentent clairement la logique qui mène au résultat (critère 19). Au lieu d’analyser et de régler chaque question dans un tout distinct qui conduit le lecteur vers une décision annoncée, la plupart des motifs n’avaient pas encore une structure globale utile.

• Arriver à un règlement définitif : La SAR contribue à l’efficacité du système et à la certitude pour les parties en menant une demande d’asile à son terme, soit en confirmant ou en substituant une décision ou en renvoyant la demande d’asile à la SPR en donnant des directives claires. Sur les 27 décisions dans lesquelles ces critères s’appliquaient, l’étude a révélé que, dans 23 cas, le commissaire avait mis en œuvre des stratégies afin d’arriver à un règlement définitif d’une demande d’asile. Ces décisions étaient clairement fondées sur un examen complet de la preuve et du dossier de la SPR avec une stratégie ciblée visant à substituer sa propre décision ou à donner des directives à la SPR en vue d’un nouvel examen de la demande d’asile. Voici des observations fréquentes de l’évaluateur :

  Déploie des efforts considérables pour trouver et étayer des raisons claires pour substituer une décision favorable, surtout si l’on considère que la décision de la SPR était presque entièrement fondée sur l’identité et la crédibilité.

  Ayant conclu que la SPR n’avait pas de fondement défendable pour écarter la crédibilité de [l’appelant], la SAR trouve ensuite son propre fondement pour le faire, en utilisant une nouvelle question et certaines des constatations de la SPR.

  Il n’y a pas de possibilité de substitution ici, car la SPR n’a pas suffisamment étudié le bien-fondé. Il est évident que l’enregistrement a été écouté dans le but de déterminer si une substitution était possible et d’expliquer clairement pourquoi elle ne l’était pas.

  Par contre, seulement quatre décisions n’ont pas fourni de directives claires en renvoyant la demande d’asile à la SPR ou n’ont pas expliqué pourquoi une substitution n’était pas possible alors qu’elle aurait été appropriée. L’obtention d’un règlement définitif n’est pas considérée comme une exigence juridique, mais plutôt comme une pratique exemplaire d’un tribunal.

2.6 Analyse de quelques appels mettant en jeu les Directives numéro 9 du président : Procédures de la CISR portant sur l’orientation sexuelle, l’identité de genre et l’expression de genre

Pourquoi évaluer ce critère?

Les Directives no 9 du président ont été publiées en mai 2017 afin de traiter des difficultés particulières auxquelles les personnes ayant diverses OSIGEG peuvent être exposées lorsqu’elles présentent leurs cas devant la CISR. Elles établissent aussi des principes directeurs à l’intention des commissaires dans le règlement des affaires où l’OSIGEG entre en jeu. Pour déterminer de quelle façon les commissaires de la SAR appliquent les Directives no 9 dans la première phase de leur mise en œuvre, l’échantillon de l’étude comprenait neuf appels (12 p. 100) où l’OSIGEG entrait en jeu. Compte tenu de la petite taille du sous-échantillon, l’objectif était d’obtenir une compréhension préliminaire de la façon dont les commissaires composent avec les Directives no 9 et de peaufiner le cadre analytique pour les versions futures.

La DPEMR a fourni à l’évaluateur 13 indicateurs de rendement destinés à évaluer l’application des Directives no 9 dans les quatre sections de la CISR. Les indicateurs sont fondés sur des sections particulières des Directives no 9 dont la formulation impose aux commissaires l’obligation de s’y conformer, à moins de raisons impérieuses ou exceptionnelles. Par exemple, les sections 5.3 et 7.3 précisent, respectivement, que « […] les décideurs doivent éviter, dans la mesure du possible, les identificateurs personnels et les renseignements de nature délicate qui ne sont pas nécessaires pour expliquer leur raisonnement » et « [l]es questions doivent être posées avec sensibilité et de manière non conflictuelle » (italiques ajoutés). Armé d’une série de questions de cette nature (voir l’annexe II), l’évaluateur avait pour but de procéder à une évaluation objective de la conformité avec les Directives n^o 9.

L’évaluateur a constaté que la plupart des 13 questions ne s’appliquent pas à la SAR, puisqu’elles ne se rapportent qu’à des audiences. Il est impossible d’évaluer des points comme les mesures d’adaptation offertes aux témoins vulnérables, le ton et le comportement des parties ou un interrogatoire mené avec délicatesse. L’évaluateur a plutôt constaté que les questions 28, 29 et 31 étaient les plus pertinentes à la SAR.

Critères évalués

Ce que révèlent les données

• Protection des renseignements de nature délicate : La section 5.1 des Directives prévoit que « […] bien que les procédures devant la SPR et la SAR se tiennent à huis clos, si une affaire fait l’objet d’un contrôle judiciaire devant la Cour fédérale, l’information contenue dans le dossier de la Cour fédérale relativement à cette affaire devient accessible au public ». L’étude a toutefois révélé que quatre motifs renfermaient le nom du partenaire de même sexe du demandeur d’asile qui vivait toujours dans le pays de référence. Dans une décision, un fonctionnaire était aussi identifié. Ces motifs révélaient des renseignements potentiellement suffisants pour révéler l’orientation sexuelle d’une personne ou représenter un risque de préjudice. À propos d’une décision, l’évaluateur a fait remarquer ce qui suit :

  La décision utilise le nom de famille d’un partenaire de même sexe et le prénom d’un autre, de même que le nom complet d’un fonctionnaire du pays concerné, des renseignements qui, s’ils étaient rattachés à [l’appelant], pourraient révéler leurs identités dans un pays où les relations homosexuelles entraînent un risque élevé de conséquences négatives de la part de l’État, de la famille et de la société.

  Recommandation 3 : Il conviendrait de rappeler aux commissaires qu’en rédigeant les motifs de décision, ils devraient éviter, dans la mesure du possible, d’utiliser des identificateurs personnels et des renseignements de nature délicate qui ne sont pas nécessaires pour expliquer le raisonnement de la décision, au cas où les motifs deviendraient accessibles au public dans le cadre d’un contrôle judiciaire.

• Stéréotypes et incohérences : La plupart des décisions évitaient les stéréotypes ou les hypothèses inappropriées pour arriver à leurs conclusions. La plupart des décisions prenaient également en compte les obstacles culturels, psychologiques ou d’autres natures pour expliquer les incohérences dans le témoignage. De façon générale, la SAR a non seulement évité les stéréotypes et les hypothèses inappropriées dans ses décisions, mais a relevé des erreurs dans les décisions de la SPR précisément pour ces raisons.

  Pour obtenir une analyse plus détaillée des cas où l’OSIGEG entrait en jeu et l’instrument d’évaluation, veuillez consulter les pages 36 à 44 ci-dessous.

2.7 Résumé

La présente étude a fait appel à un expert-conseil pour réaliser un examen indépendant de 78 appels choisis au hasard qui ont été réglés par des commissaires d’expérience durant l’exercice 2018-2019. L’examen comprenait un sous-échantillon d’appels où l’OSIGEG entrait en jeu. Dans le cadre de l’étude, les constatations de l’expert-conseil ont été regroupées afin de révéler des tendances et des caractéristiques du processus décisionnel à l’appui des décisions de la direction en matière de rendement. Des observations particulières de l’expert-conseil sont reproduites dans la section suivante du présent rapport.

Dans l’ensemble, l’étude a calculé un résultat global de 2,1 sur 3,0 pour la Section, ce qui atteint la cible fixée par la CISR. Toutefois, ce résultat combiné masque les points forts et les possibilités dans les domaines sous-jacents, résumés ci-dessous :

• Dans presque toutes les décisions, les commissaires ont abordé les positions des parties, étayé les conclusions de fait par des éléments de preuve probants et cité les textes de loi ou de politique applicables.
• Dans la plupart des décisions, les commissaires étaient à l’affût de préjugés sociaux et culturels potentiels susceptibles d’influer sur l’évaluation de la demande d’asile et ils les ont évités.
• Lorsqu’il était approprié de le faire, la plupart des commissaires ont adopté des stratégies afin de parvenir à un règlement définitif dans le cadre de la demande d’asile, soit en substituant leur décision ou en renvoyant la demande d’asile à la SPR, accompagnée de leurs directives.
• Le long délai de traitement des appels en français a été corrigé.
• Les commissaires ont largement évité les stéréotypes et les hypothèses culturelles dans les affaires où l’OSIGEG entrait en jeu.
• • Dans quelques motifs, les commissaires ont inutilement nommé les partenaires de même sexe du pays de référence.
• • Le résumé a été largement sous-utilisé au début de la décision.
• • Dans quatre motifs sur dix, les commissaires auraient pu se concentrer exclusivement sur les questions déterminantes.
• • Les motifs de la plupart des commissaires n’étaient pas toujours clairs, concis, organisés et rédigés dans un langage clair et simple.

1. La SAR devrait envisager de diffuser un communiqué ou d’offrir un perfectionnement professionnel aux commissaires concernant l’utilisation d’un aperçu ou d’un résumé efficace au début de chaque décision.
2. La SAR devrait également envisager de diffuser un communiqué ou d’offrir un perfectionnement professionnel aux commissaires pour qu’ils cernent les questions déterminantes et qu’ils restent concentrés sur celles-ci.
3. Il conviendrait de rappeler aux commissaires qu’en rédigeant les motifs de décision, ils devraient éviter, dans la mesure du possible, d’utiliser des identificateurs personnels et des renseignements de nature délicate qui ne sont pas nécessaires pour expliquer le raisonnement de la décision, au cas où les motifs deviendraient accessibles au public dans le cadre d’un contrôle judiciaire.
4. L’expert-conseil a recommandé que la DPEMR examine les questions de la liste de contrôle et leur guide d’interprétation (voir l’annexe I) afin de les améliorer comme instrument d’évaluation en vue de la prochaine évaluation.

Annexe A – Indicateurs de rendement et échelle de cotation

Annexe B – Cadre analytique de l’OSIGEG

3.0 Rapport d’évaluation de Doug Ewart, LL.B, LL.M.

Présentation du rapport

Le présent rapport donne un aperçu de l’évaluation de la qualité de décisions rendues en 2018 par la Section d’appel des réfugiés (SAR)^{Note de bas de page 4}. Il s’agit de la seconde évaluation de cette nature depuis la création de la Section. Elle a été menée par le même évaluateur de l’assurance de la qualité et son objectif demeure le même que celui de l’évaluation initiale (2016). Cet objectif est de fournir une évaluation indépendante et objective d’un échantillon de décisions rendues par la SAR à l’aide d’une liste de critères d’évaluation détaillés élaborée par la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR).

La présente évaluation fondée sur une liste de contrôle de différentes décisions de la SAR produit l’information nécessaire à l’analyse regroupée de la qualité de décision préparée par la Direction de la planification, de l’évaluation et de la mesure du rendement de la CISR. C’est sur cette analyse regroupée, plutôt que sur le présent rapport, que la Commission s’appuie pour conclure dans quels domaines les décisions dans leur ensemble sont conformes aux attentes de la Commission et ceux dans lesquels des mesures devraient être prises pour améliorer la qualité des décisions de la SAR.

Par conséquent, le principal produit de la présente évaluation était les listes de contrôle de l’évaluation qui ont été fournies par voie électronique à la Direction. Le présent rapport complète cette base de données en donnant un aperçu du processus des évaluations individuelles et en les mettant en contexte. Le rapport présente aussi des commentaires sur des questions qui ont été fréquemment relevées dans les décisions examinées ainsi que des suggestions d’amélioration à apporter à l’instrument d’évaluation. Il ne vise pas à tirer des conclusions sur la qualité des décisions de la SAR dans leur ensemble.

Cette année, un examen distinct des décisions de la SAR a également été effectué dans les cas où les Directives portant sur l’orientation sexuelle, l’identité de genre et l’expression de genre (OSIGEG) ont été ou auraient dû être prises en compte. Cet examen a permis d’évaluer ces décisions à l’aide d’une nouvelle liste de contrôle élaborée par la Direction à cette fin. De plus, l’évaluateur a été invité à réfléchir à une analyse de la conception et de l’utilité de cette liste de contrôle et de la préparer pour évaluer l’application des Directives par les commissaires de la SAR. La partie II du présent rapport renferme les évaluations des décisions en question ainsi que l’évaluation de l’instrument d’évaluation.

Un mot d’appréciation à l’intention du personnel de la Direction

Comme ce fut le cas en 2016, le personnel de la Direction a grandement facilité l’examen. Bien entendu, ses membres sont responsables de la conception du processus et de l’instrument d’évaluation. De plus, ils ont fourni sans faille des avis, de l’orientation et du soutien très précieux tout au long du processus d’examen. Ils n’ont ménagé aucun effort pour partager leur savoir-faire, leurs idées et leur temps et ils ont rendu l’ensemble de l’exercice plus productif.

Évaluation de décisions rendues en 2018 dans le cadre d’appels sur dossiers

1.0 Le processus d’évaluation

1.1 Aperçu

L’évaluation de décisions de la SAR a été menée à temps partiel entre octobre 2018 et janvier 2019. Soixante-dix-huit décisions de la SAR ont été évaluées à l’aide de la liste de contrôle en 24 points de la Commission^{Note de bas de page 5}. Un peu plus de 10 p. 100 de ces décisions ont aussi été soumises à une évaluation de la conformité aux Directives portant sur l’OSIGEG.

Pour la version de 2018 de la liste de contrôle, deux questions s’ajoutent à la version de 2016, mais sinon, elle ne renferme que des variations mineures par rapport à cette dernière^{Note de bas de page 6}. L’application de la liste de contrôle aux différentes décisions a été orientée par le guide d’interprétation de la liste de contrôle qui avait été créée pour le premier examen de la qualité des décisions de la SAR en 2016, ici encore sous réserve de légères modifications^{Note de bas de page 7}.

Les décisions à évaluer ont été sélectionnées dans les trois bureaux régionaux. Le nombre de dossiers de chaque bureau reflétait la proportion du nombre d’appels à traiter pour la période à l’étude. La répartition à l’échelle nationale entre les instances en français et en anglais a aussi été respectée pour créer le bassin de décisions à évaluer. Contrairement à 2016, il n’y a pas eu d’évaluation des appels de vive voix à la SAR puisque le bassin en contenait trop peu pour permettre des généralisations utiles (2 sur 78).

La méthodologie utilisée pour les évaluations est celle qui avait été mise au point en 2016, alors qu’un certain nombre d’approches différentes pour l’examen des dossiers avaient été mises à l’essai dans un continuum qualité / coût. À la lumière de cette expérience, le processus utilisé pour 2018 consistait d’abord à lire la décision de la SAR et à prendre des notes, puis à examiner et à noter la décision de la SPR et le mémoire de l’appelant. Dans les rares cas où le ministre est intervenu, son mémoire et toute réplique ont aussi été examinés. Il n’a été que rarement nécessaire de consulter d’autres documents au dossier.

L’évaluateur a ensuite relu la décision de la SAR, souvent plus d’une fois, à mesure qu’il remplissait la liste de contrôle. En guise de dernière étape, chaque liste de contrôle remplie a été examinée dans son ensemble afin d’améliorer l’exactitude et l’uniformité de l’application des différents critères d’évaluation, lesquels se chevauchent parfois.

Il importe de souligner que les critères d’évaluation ne soulèvent aucune question à propos du bien-fondé ou du caractère raisonnable d’une décision. Ils ne portent que sur l’exhaustivité et la clarté des motifs. À juste titre, l’issue ne s’inscrit pas dans la portée de l’évaluation.

À mesure que les listes de contrôle ont été remplies, elles ont été versées dans un lecteur partagé afin de permettre au personnel de la Direction de la planification, de l’évaluation et de la mesure du rendement de faire ses commentaires. Comme il a été souligné ci-dessus, en définitive, la Direction utilise les listes de contrôle finales comme base pour ses propres analyses statistiques et analyses d’autre nature dans le rapport sur le rendement en matière de qualité qu’elle prépare à l’intention de la Commission.

Les décisions [échantillonnées] fournies aux fins d’examen ne reflétaient pas une répartition uniforme parmi les commissaires de la SAR, surtout au bureau régional du Centre. La Direction a des méthodes statistiques et d’autres méthodes analytiques pour compenser cette répartition quelque peu faussée dans le rapport regroupé qu’elle présente à la Commission. Comme l’évaluateur ne possède pas ces compétences particulières, toute généralisation formulée dans le présent rapport devrait être traitée avec prudence.

1.2 L’importance des critères d’évaluation détaillés

Comme il avait été souligné en 2016, la liste de contrôle de l’évaluation a été d’une utilité et d’une importance énormes dans le cadre de l’évaluation des décisions. Elle a servi de structure rigoureuse à l’évaluation de chaque décision. En mettant l’accent sur les indicateurs précis relatifs à la qualité des décisions plutôt que sur une simple impression générale d’une décision, la liste de contrôle en vient inexorablement à créer un fondement raisonné, et justifié de manière transparente, pour chaque évaluation. Elle confère ainsi à la fois qualité et foi au processus d’examen dans son ensemble.

D’après mon expérience, il est arrivé très souvent que l’évaluation initiale d’une décision change lorsqu’elle est examinée en fonction des critères. De façon plus granulaire, l’utilisation des critères a démontré que presque toutes les décisions comportaient à la fois les aspects positifs et négatifs. Une décision peut être rédigée d’une façon verbeuse et quelque peu désorganisée, mais elle peut aussi révéler une décision claire et bien étayée relativement aux questions à trancher. Dans le même ordre d’idées, quoique plus rarement, une décision bien structurée pourrait ne pas expliquer ou étayer une constatation clé.

Étant donné que le but de l’exercice est d’aider la Direction à déterminer de façon globale les domaines particuliers dans lesquels la Commission dans son ensemble peut avoir confiance dans son travail, ou devrait chercher à améliorer, l’approche de la liste de contrôle est à la fois essentielle et efficace^{Note de bas de page 8}.

1.3 L’importance des commentaires écrits

Bien que la liste de contrôle s’appuie sur les cotes numériques pour les critères d’évaluation, elle permet aussi d’inclure des commentaires écrits pour chaque cote. Les commentaires, pour lesquels le formulaire n’impose pas de limite de caractères, peuvent être utilisés pour expliquer une cote. Ils peuvent aussi être utilisés pour justifier une cote qui peut sembler anormale ou incompatible avec les cotes attribuées à des questions semblables de la liste de contrôle. De plus, ils permettent à l’évaluateur de signaler des questions d’intérêt ou d’autres questions à examiner plus tard.

L’ajout de commentaires améliore les évaluations de la liste de contrôle d’au moins deux façons. Premièrement, ils donnent une discipline à l’évaluateur. D’après mon expérience, la rédaction d’un commentaire modifiait assez souvent la cote numérique initiale ou aboutissait à un réexamen d’autres cotes connexes.

Une discipline supplémentaire est venue de ma pratique qui consiste à aborder chaque décision comme si je participais à un dialogue avec son auteur dans lequel je devais être en mesure de justifier mon évaluation. La simple attribution d’une cote numérique, surtout sur une échelle de 2 ou 3 points relativement peu nuancée, n’est pas propice à l’intériorisation de l’évaluation en tant que dialogue, ce qu’offre l’explication par écrit d’une cote particulière.

En second lieu, les commentaires écrits fournissent des renseignements utiles au personnel de la Direction lorsqu’il convertit les formulaires d’évaluation remplis en une analyse regroupée. Ils lui permettent de remettre en question ou de nuancer les cotes et de voir si l’approche a été uniforme sur l’ensemble des 78 décisions. De plus, il ressort clairement des rapports de la Direction que son personnel les juge utiles pour donner plus de détails sur les constatations regroupées en citant des commentaires pour aider la Commission à comprendre les conclusions qu’il présente.

1.4 L’utilité du guide d’interprétation

Au cours de l’examen de 2016, il est devenu évident que certains critères étaient difficiles à interpréter et à appliquer, surtout par rapport à d’autres critères semblables (voir la discussion ci-dessous). En conséquence, un guide d’interprétation a été créé pour aider à régler ces problèmes.

Le guide s’est révélé extrêmement utile pour adopter une approche cohérente et raisonnablement distincte à chaque question. Il a aussi permis d’accélérer sensiblement les évaluations en réduisant la nécessité de s’interroger à répétition sur les distinctions entre des critères semblables ou sur les liens entre des critères plus variés.

Pour les évaluations de 2018, la Commission a approuvé l’utilisation du guide de 2016, bonifié par la prise en compte de certaines suggestions à propos de la liste de contrôle elle-même qui avaient été formulées dans le rapport de 2016. L’instrument qui en résulte est reproduit à l’annexe I.

2.0 Commentaires sur l’instrument d’évaluation

Aussi efficace que soit l’approche d’évaluation actuelle, des aspects de la liste de contrôle pourraient être améliorés. Mon rapport de 2016 renfermait une analyse relativement détaillée de la liste de contrôle, combinant des commentaires sur des problèmes qui ont surgi lors de l’application de différentes questions avec des suggestions précises de changements. Mon examen de 2018 a révélé bon nombre des mêmes problèmes relatifs à la liste de contrôle et, à mon avis, a confirmé que les commentaires et les suggestions formulés en 2016 demeurent pertinents.

2.1 La valeur du guide d’interprétation

Les cotes numériques

Les échelles de cotation posaient parfois des problèmes. L’échelle la plus courante, composée de trois points, a été établie pour faire des choix difficiles qui excluaient souvent toute nuance et nécessitaient que des décisions assez différentes soient cotées de la même façon. Le fait d’avoir des options en plus d’être (familièrement) défaillantes, acceptables et exemplaires semblerait appuyer des conclusions plus utiles une fois que les données sont regroupées.

Bien que moins fréquentes, certaines questions n’offraient qu’une réponse binaire. Elles ont posé des défis particuliers dans certains cas, comme je l’avais souligné dans mon rapport de 2016.

La possibilité de formuler des commentaires écrits permet de répondre à certaines de ces préoccupations, mais dans la plupart des cas, seul le personnel de la Direction les lit. Certains commentaires sont reproduits dans le rapport de la Direction pour souligner certains points, mais ils n’ont pas d’incidence sur la cote numérique moyenne établie pour chaque question. Dans la mesure où la cote, et non le contexte, détermine les réponses à l’analyse de la Direction, il est possible que l’évaluation soit moins utile qu’elle ne le serait autrement^{Note de bas de page 9}.

Difficultés d’application de certains critères de la liste de contrôle

Comme nous le verrons plus en détail ci-dessous, certains critères de la liste de contrôle se sont révélés difficiles à appliquer, surtout les uns par rapport aux autres. Par exemple, il n’était pas toujours facile de distinguer entre le critère « motifs suffisamment clairs » et un autre qui examine si les motifs sont « faciles à comprendre » ou entre un critère examinant si les motifs sont « suffisamment concis » et un autre servant à déterminer si les motifs sont « rédigés avec un maximum de concision et d’économie ». De plus, une fois les questions supplémentaires ajoutées, il y avait un chevauchement supplémentaire, par exemple entre la question de savoir si une décision comportait une structure logique et si elle montrait un cheminement logique clair vers le résultat.

En outre, un certain nombre de critères portaient sur la façon dont la SAR traite les éléments de preuve et les questions de fait, mais aucun ne soulève la question de la mesure dans laquelle la SAR évalue si la SPR a commis une erreur de fait ou de droit. Cela réduit la valeur de cet aspect de la liste de contrôle en ce qui concerne l’évaluation du travail d’un organe d’appel.

2.2 Exemples d’améliorations qui pourraient apportées à la liste de contrôle

Questions susceptibles d’être réorganisées et combinées

Comme je l’ai expliqué en détail dans mes commentaires de 2016, un certain nombre de critères de la liste de contrôle semblent se chevaucher ou, du moins, créer une certaine incertitude quant au point exact abordé ou à la façon dont ce point se rapporte aux autres critères de la liste de contrôle. Même avec l’aide du guide d’interprétation et l’expérience d’un processus d’évaluation antérieur, l’examen de 2018 a souvent nécessité de jongler avec les critères ou la rédaction des commentaires pour expliquer les cotes qui pouvaient sembler incongrues ou contradictoires.

Comme il a été proposé en 2016, il pourrait être envisagé de réorganiser cinq des principales questions de la liste de contrôle et d’en modifier la séquence (dans la liste de contrôle de 2018, les questions 6, 11, 12, 13 et 14), en plus de la nouvelle question 5 sur la question déterminante ainsi que les questions supplémentaires S3 et S4. Sous réserve des points de vue des experts en méthodologie de l’évaluation, il semble possible de réduire l’incertitude et le chevauchement et de saisir l’essence de ces huit questions avec les six questions ci-dessous :

• Accent sur la question déterminante : La décision cerne-t-elle seulement la ou les questions déterminantes et ne traite-t-elle que de celle-ci?
• Rédaction claire : La décision utilise-t-elle un vocabulaire raisonnablement simple et direct; montre-t-elle une tentative d’expliquer les concepts et les termes; et évite-t-elle les phrases longues, les dispositions accessoires et les longs paragraphes?
• Raisonnement clair : Le raisonnement concernant chaque question distincte appuie-t-il de façon claire et concise la conclusion relative à cette question?
• Justification claire : L’analyse dans son ensemble explique-t-elle et appuie-t-elle clairement l’issue de l’appel?
• Cheminement logique clair : Les motifs montrent-ils un cheminement clair et logique entre les questions examinées et l’issue dans l’ensemble? Le cheminement est-il énoncé pour le lecteur?
• Brièveté : La décision est-elle aussi concise qu’il est raisonnablement possible de l’être, compte tenu des questions et des positions qui devaient être abordées?

Questions qui pourraient être reformulées afin de mieux tenir compte du rôle de la Section d’appel des réfugiés?

D’après ce que je comprends de l’historique de la liste de contrôle de la SAR, elle avait été adaptée à partir de la liste de contrôle utilisée pour évaluer les décisions de première instance de la SPR. Dans la plupart des cas, cela donne de bons résultats et ne soulève pas de problèmes majeurs.

Cependant, l’accent mis, aux questions 6 à 8, sur l’établissement des faits et l’évaluation de la preuve soulève des questions, puisque la qualité d’une décision d’appel dépend autant de l’examen par son auteur du raisonnement et des conclusions de l’instance inférieure que de l’établissement des faits et de l’évaluation de la preuve. En conséquence, dans un nombre considérable de cas, l’importance que la liste de contrôle accorde aux conclusions de fait de la SAR ne permet pas une évaluation complète de la qualité de ses décisions.

Il est possible d’y remédier dans une certaine mesure en nuançant les questions au moyen du guide d’interprétation et de l’utilisation de commentaires. Néanmoins, il subsiste inévitablement une certaine dissonance entre les cotes numériques et la qualité réelle de la décision d’appel. Si l’on estimait qu’il serait utile d’évaluer les examens par la SAR du raisonnement et des conclusions de la SPR, il pourrait être envisagé de modifier les questions 6, 7 et 8 à peu près de la façon suivante :

• La question 6 pourrait être élargie pour renvoyer aussi au fait que la SAR rend des conclusions claires relatives à des erreurs.
• La question 7 pourrait aussi demander si les erreurs constatées par la SAR sont étayées par des analyses et des justifications claires.
• La question 8 pourrait aussi demander si les arguments ou les textes faisant autorité qui sont contraires aux erreurs constatées ont été abordés.

Autres points plus techniques

Au cours de l’examen des listes de contrôle remplies effectué par la Direction, deux points techniques ont été soulevés qui pourraient suggérer des changements à apporter à la liste de contrôle ou à la pratique de la Commission.

Le premier était le défi posé par le choix binaire entre la constatation qu’une décision de la SAR confirmant une décision de la SPR a été rendue pour les mêmes motifs ou pour des motifs différents. Parfois, c’est effectivement clair, mais dans d’autres cas, la SAR aura relevé des erreurs dans la façon dont la SPR a examiné un motif, mais aura finalement conclu que la décision de la SPR sur ce motif était correcte.

Plus souvent, la SAR peut infirmer un certain nombre de conclusions de la SPR relatives à la crédibilité, mais confirmer quand même la conclusion générale à cet égard et rejeter l’appel sur cette base.

Il semblerait utile de distinguer les genres de décisions afin d’évaluer l’intensité et l’exhaustivité des examens des décisions de la SPR effectuées par la SAR. Si la Commission le juge utile, une troisième option d’évaluation pourrait alors être ajoutée. Cela créerait une fourchette comme celle-ci :

• Confirmée pour les mêmes motifs.
• Confirmée pour des motifs modifiés.
• Confirmée sur une base différente.

Le second point concerne le suivi de la fréquence à laquelle la SAR donne des directives à la SPR lorsqu’elle lui renvoie une question. Une fois encore, il peut s’agir d’une façon d’évaluer la rigueur de l’approche adoptée pour exercer les pouvoirs que la loi confère à la SAR.

Pour les besoins des évaluations réalisées dans le cadre du présent examen, comme il est décrit dans le guide d’interprétation, une décision n’est cotée comme fournissant des directives que si elle est rendue sur une question de fond qui pourrait orienter ou accélérer la nouvelle audience. La directive demandant que l’affaire soit instruite par un tribunal différent est donc traitée comme s’il n’y avait pas eu de directive.

Il semble que le personnel du Greffe adopte une approche différente, de sorte que la directive demandant que l’affaire soit instruite par un tribunal différent est traitée de la même façon qu’une directive sur une question de fond.

Par souci de clarté et de comparabilité, la Commission pourrait demander aux personnes qui évaluent les décisions, ou au personnel du Greffe, de modifier leur approche.

3.0 Observations générales relativement à la rédaction des décisions par la Section d’appel des réfugiés

3.1 Contexte

Comme il a été mentionné précédemment, la Commission s’appuie sur les extrapolations des analyses statistiques et qualitatives des listes de contrôle de la Direction pour déterminer s’il y a lieu de prendre des mesures pour améliorer la qualité des décisions. Néanmoins, il m’a été demandé de faire des observations fondées sur un contact soutenu avec les décisions, et je formule quelques réflexions ci-dessous.

Ces réflexions devraient être lues sans oublier l’importante nuance faite précédemment : la répartition des décisions dans le bassin rend les généralisations problématiques en l’absence du déploiement du type de savoir-faire statistique et analytique que possède la Direction. Dans le même ordre d’idées, il faut rappeler que ces observations sont faites avant l’analyse réalisée par la Direction et qu’elles risquent donc d’être corrigées par ses conclusions sur les cotes globales et sur l’ampleur des écarts par rapport à la norme attendue.

Les observations devraient aussi être lues à la lumière du fait que l’auteur reconnaît, comme il l’avait souligné en 2016, que les contraintes de temps qui pèsent sur les commissaires de la SAR sont intenses. Le temps leur est compté pour récrire ou clarifier une décision. Les commentaires qui semblent critiques devraient être lus dans ce contexte, bien qu’idéalement, les modifications des pratiques de rédaction des décisions qui découlent de ces commentaires ou d’autres commentaires accéléreront, au fil du temps, la rédaction des décisions au lieu de la compliquer.

Il convient aussi de souligner que, dans certains cas, la décision de la SPR et, dans bien d’autres cas, les arguments de l’appelant sont très peu utiles au commissaire de la SAR. Il convient aussi de prendre ce facteur en compte à la lecture des commentaires relativement aux décisions de la SAR.

3.2 Exemples d’améliorations depuis 2016

L’impression générale est que la qualité semble s’être améliorée depuis 2016. En particulier, il semble que les décisions axées sur les questions constituent une proportion plus élevée du bassin; les décisions sont plus courtes; et les dissertations juridiques moins nombreuses.

Accent sur les questions

Il semble que de plus en plus de décisions sont rédigées en fonction de questions de droit et de fait précises qui doivent être réglées pour statuer sur l’appel, plutôt qu’en fonction des événements à l’origine de la demande d’asile ou de discours généraux sur l’audience à l’instance inférieure.

Il s’agit d’une question importante puisque, comme les décisions examinées cette année l’ont révélé, les décisions rédigées autour des questions sont intrinsèquement plus économiques et plus claires. Elles sont plus faciles à suivre pour le lecteur profane parce qu’elles sont relativement brèves et parce qu’elles ont plus tendance à présenter, expliquer et régler des questions précises dans des analyses autonomes.

Bien que ce ne soit pas toujours le cas, les commissaires qui utilisent l’approche axée sur les questions évitent aussi en général de commencer la décision par des résumés distincts et souvent hors séquence des faits, de la décision de la SPR et des arguments de l’appelant.

Par contraste, après avoir d’abord cerné les principales questions abordées, ces commissaires intègrent plus souvent des portions précises des renseignements généraux dans l’analyse de la question pour laquelle elles sont les plus pertinentes. De cette façon, tout ce dont le lecteur a besoin pour comprendre l’analyse se trouve au même endroit : il n’a pas à passer d’une partie à l’autre de la décision pour comprendre ce qui se passe.

Les décisions qui n’adoptent pas cette approche, et il y en a encore plus d’une, finissent par ralentir le lecteur et créer un doute sur la question à trancher. Elles le font d’une ou de plusieurs des trois façons suivantes : elles confondent le lecteur parce qu’une grande partie du contenu des aperçus finit par ne pas être utilisée dans la décision elle-même, ou n’est pas pertinente pour cette dernière; elles ajoutent l’obstacle de la longueur en répétant les renseignements pertinents du début dans l’analyse; ou elles imposent au lecteur le fardeau du « va-et-vient ».

Décisions plus resserrées

Autre impression : il semble y avoir moins de décisions discursives qu’en 2016. Un plus grand nombre de décisions dans ce bassin présentaient un style rédactionnel plus resserré et celles d’une longueur discutable étaient moins nombreuses.

Il y avait néanmoins quelques longues décisions dans le bassin de 2018. Certaines semblaient l’être par négligence, tandis que quelques-unes témoignaient de minutie et d’un désir d’expliquer plutôt que d’un manque de rigueur. Dans ce dernier groupe, les décisions auraient pu être plus courtes, mais du point de vue de la rédaction de décisions (par opposition peut-être au point de vue de l’efficacité de la Commission), il est difficile de blâmer quelqu’un qui, dans une décision claire et bien structurée, écrit longuement pour étayer et expliquer avec soin ses conclusions.

Moins de dissertations juridiques

L’une des raisons qui explique la tendance aux décisions plus courtes est le fait que les longues dissertations juridiques étaient rares. Dans l’ensemble, dans ce bassin de décisions, la jurisprudence était utilisée de manière beaucoup plus ciblée. Le cas échéant, il était plus courant qu’en 2016 d’énoncer ou de paraphraser brièvement l’argument du texte faisant autorité que de reproduire une longue citation. Il semblait aussi plus courant de simplement citer dans une note de bas de page un texte faisant autorité pour étayer une conclusion.

Certains commissaires ont perfectionné leur rédaction au point où, au lieu de commencer une analyse par une description complète d’une norme juridique, ils soulèvent plutôt chaque élément de la norme par rapport à la preuve ou à la question secondaire à laquelle ils se rapportent. Cela rend l’application du droit au cas en question beaucoup plus claire et facile à suivre que lorsque la norme complète est énoncée au départ.

Plusieurs commissaires ont créé des résumés assez élégants du droit en deux ou trois lignes sur des questions comme les nouveaux éléments de preuve, les audiences, le rôle de la SAR, les évaluations de la crédibilité et la possibilité de refuge intérieur. Ces résumés présentent fidèlement le droit d’une manière que la plupart des lecteurs peuvent suivre.

Source de frustration, d’autres ont rédigé des résumés similaires, mais les ont placés à la fin d’un discours de plusieurs paragraphes sur le droit. D’autres encore, bien qu’ils soient en minorité, s’en remettent encore à une revue complète du droit, accompagnée de citations tirées de textes faisant autorité, même lorsqu’il s’agit d’une question courante et réglée de longue date.

3.3 Quelques préoccupations persistantes

Dans la présente section, il sera brièvement question d’autres domaines dans lesquels des pratiques de rédaction de décisions continuent de poser des problèmes depuis l’examen de décisions en 2016, dont la plupart, mais non la totalité, sont plutôt isolées.

Difficultés relatives à la rédaction dans un style clair et simple

La rédaction dans un style clair et simple continue de poser un problème pour un bon nombre de commissaires. Il ne s’agit pas ici de tendre vers une véritable norme de langage clair et simple, mais plutôt de retirer certains des obstacles les plus courants pour faciliter la compréhension.

Cela comprend les phrases qui s’étendent sur quatre ou cinq lignes ou plus, souvent avec des dispositions accessoires complexes, et les paragraphes qui s’étendent sur la moitié de la page ou plus et qui traitent souvent de sujets sans lien les uns avec les autres^{Note de bas de page 10}. La notion selon laquelle « les paragraphes séparent les idées » semble plutôt étrangère à certains commissaires.

Parmi les autres problèmes qui ont nui à la lisibilité des décisions de la SAR, mentionnons l’utilisation d’un langage technique; l’absence d’explication de concepts ou de normes; l’utilisation de longues citations tirées de textes faisant autorité et de documents; et l’inclusion de textes génériques non nécessaires ou pertinents pour la décision.

Absence de résumés efficaces

L’absence d’un résumé de la décision est un autre problème qui est loin d’être isolé. Bien qu’il ne s’agisse peut-être pas du domaine le plus important dans lequel les critères d’évaluation n’ont pas été respectés, il s’agit de loin du plus fréquent.

Les résumés efficaces, ceux qui informent le lecteur de l’issue de la décision et du cheminement qui y a conduit, étaient rares, voire inexistants. C’est le cas même si les normes de la Commission demandent depuis longtemps des résumés efficaces et [ ]^{Note de bas de page 11}.

L’absence quasi universelle de résumés signifie que pour de nombreuses décisions visées par cet examen, après avoir relu l’analyse, le lecteur n’avait aucune idée des raisons pour lesquelles certains points étaient abordés, ou de la façon dont une partie de l’analyse était liée à l’issue, ou de la direction vers laquelle l’analyse tendait dans son ensemble. Trop souvent, le fondement de l’issue et le raisonnement qui la sous-tendait étaient une surprise totale. Un élément fondamental des décisions compréhensibles consiste à dire d’avance au lecteur ce à quoi il peut s’attendre.

Les personnes qui enseignent la rédaction de décisions suggèrent souvent de rédiger un résumé une fois que l’issue a été décidée, mais avant de rédiger la décision. Ainsi, l’auteur peut canaliser ses réflexions et structurer son processus de rédaction, ce qui permet de gagner du temps tout en apportant une clarté intrinsèque.

Même lorsqu’un commissaire trouve cette méthode peu productive, il devrait au moins pouvoir prendre quelques minutes après la rédaction de la décision pour en faire une brève synthèse. Le résultat aidera toujours le lecteur et peut, dans certains cas, révéler au décideur qu’il n’a pas rédigé sa décision aussi clairement qu’il le souhaitait.

Inclusion de textes inutiles

L’échantillon de 2018 renfermait quelques exemples du problème décrit en 2016, où le commissaire semble montrer et décrire son processus décisionnel au lieu d’expliquer et d’étayer la conclusion à laquelle il est parvenu. La rédaction orientée vers la décision qui sera prise au bout du compte, au lieu d’une rédaction qui part de la décision et l’explique, favorise la longueur et crée des obstacles à la compréhension facile du fondement de l’issue.

La pratique occasionnelle qui consiste à laisser dans une décision une section que le commissaire avait rédigée tandis qu’il cheminait vers l’issue, mais qui devenait ensuite non pertinente compte tenu du fondement sur lequel l’issue s’appuyait, est un autre problème analogue. Par exemple, le commissaire peut avoir esquissé un contenu contextuel pour l’aider à saisir les faits, le droit, la décision de la SPR ou les préoccupations de l’appelant, sans réexaminer ensuite si des sections de ces esquisses sont étrangères à la décision définitive. De même, la décision pouvait renfermer un examen assez long de la crédibilité ou d’autres conclusions de fait ou questions de droit portant sur un point précis alors qu’au bout du compte, elle repose sur des questions tout à fait différentes.

Utilisation problématique d’un texte existant

Même si le collage d’un texte tiré d’autres décisions représente souvent une utilisation efficace du temps, dans certaines décisions, cette pratique a été utilisée sans égard à la question visant à savoir si des parties de ce contenu traitaient d’éléments qui n’avaient aucune pertinence pour la décision rédigée.

Entre autres exemples, mentionnons une analyse complète (une page) des critères énoncés dans l’arrêt Raza tandis que la preuve présentée a été rejetée uniquement en vertu des motifs prévus au paragraphe 110(4); l’examen du critère applicable à un appel de vive voix alors qu’aucun nouvel élément de preuve n’avait été admis; ou l’examen du critère de déférence alors que le besoin de déférence n’a jamais été soulevé dans la décision. En plus de créer un obstacle inutile pour le lecteur, cela peut donner l’impression qu’une décision générique a été rendue, plutôt qu’une décision axée sur l’affaire en question.

Utilisation excessive de citations

Bien qu’elles soient moins fréquentes qu’auparavant, les longues citations de textes faisant autorité – qu’il s’agisse de décisions judiciaires, de lois ou de résumés de lois ou de politiques d’autres ressorts – figurent encore dans un certain nombre de décisions. L’utilisation de longues citations de textes faisant autorité ou de documents officiels crée un important obstacle pour le lecteur profane de la décision : elles peuvent être extrêmement légalistes et traiter de sujets complexes qui ne seront pas essentiels à l’examen de la question à propos de laquelle elles sont citées. De plus, elles ont tendance à être déclaratoires plutôt qu’explicatives.

Manque de structure

Il n’était pas rare de trouver plusieurs points traités en long et en large sous un titre générique d’un seul mot, comme « Analyse » ou « Crédibilité », ce qui ne fournissait que peu ou pas d’indications au lecteur sur le point où il était rendu dans l’analyse et aucune indication sur l’orientation qu’elle prenait. Les sous-titres étaient relativement rares.

Il y a eu quelques exemples d’utilisation de titres et sous-titres descriptifs, mais une seule décision a suivi le guide de rédaction de la Commission en utilisant des titres axés sur la conclusion^{Note de bas de page 12}. Dans l’ensemble, les commissaires de la SAR semblent accorder peu de foi à la maxime selon laquelle « les paragraphes séparent les idées : les titres les distillent ».

Enfin, les décisions de la SAR n’accordaient pas beaucoup d’attention à d’autres façons de montrer au lecteur les liens entre les différents points abordés et comment ces liens mènent à l’issue et l’appuient. Pour ne citer qu’un exemple, mentionnons que les auteurs n’utilisent presque jamais des phrases de transition pour guider le lecteur de la conclusion d’un point au début du point suivant.

Absence de prise en compte active des Directives applicables

Exception faite des nouvelles Directives portant sur l’OSIGEG, il était rare de trouver une décision prenant activement en compte des Directives et qui en examinait la valeur potentielle, même lorsque la pertinence pour la décision était expressément soulignée. Même si nous avons vu moins souvent dans les décisions la déclaration non étayée selon laquelle [traduction] « J’ai dûment pris en compte [les Directives applicables] », il n’y avait pas non plus beaucoup d’indications explicites selon laquelle l’auteur avait accordé une attention sérieuse, analytique et délibérée à des Directives pertinentes.

Cela s’explique peut-être par le fait que, en ce qui concerne les Directives publiées de longue date, la plupart des commissaires les ont intériorisées, ou pensent l’avoir fait, au point où leur application est plus ou moins automatique. Cependant, même si c’était le cas, une mention superficielle n’aide guère à montrer au lecteur comment et dans quelle mesure les Directives ont influé sur la décision, ou à expliquer pourquoi le commissaire a conclu qu’elles n’avaient aucune incidence sur l’issue.

Bien sûr, il se peut aussi qu’au fil du temps, une hypothèse à propos de ce que des directives disent en vienne à remplacer, dans l’esprit d’un décideur, ce qu’elles disent vraiment.

Cela donne à penser que, pour certaines directives clés, il serait utile que la Commission entreprenne une sous-étude particulière sur la façon dont elles sont mises en application. La sous-étude des Directives portant sur l’OSIGEG, s’il s’avère qu’elle a produit des renseignements utiles, pourrait servir de modèle pour un examen de cette nature.

Utilisation limitée des guides jurisprudentiels

Dans une seule décision, l’auteur semble avoir tiré pleinement parti d’un guide puisqu’il s’y réfère explicitement dans la décision. Notamment, nous avons constaté que les textes faisant autorité, cités par l’appelant dans ce cas, étaient dûment examinés. Cela a produit une décision plus concise et a aussi aidé à favoriser la cohérence, et à en faire la démonstration.

Dans l’ensemble, cela semble un domaine dans lequel la qualité et l’économie des décisions pourraient être améliorées.

Inutilisation d’ouvrages de [ ] sur la rédaction de décisions

[ ]. Il semble constituer un excellent ouvrage de référence pratique et spécifique pour les commissaires. Il n’est pas clair dans quelle mesure, ni avec quelle régularité, les commissaires suivent des formations d’appoint [ ], mais il pourrait être utile que la Commission envisage d’en faire une obligation relativement fréquente durant la carrière d’un décideur.

4.0 Un dernier mot sur les cotes regroupées

Comme il a été mentionné plus tôt, la Commission s’appuie sur des indicateurs regroupés pour évaluer la qualité des décisions de la SAR. Cette façon de faire a ses propres justifications. Les conclusions tirées des données regroupées sont manifestement utiles pour cerner les aspects de la rédaction de décisions que la SAR dans son ensemble devrait prendre pour cibles d’amélioration. Par ailleurs, le recours à des données regroupées protège l’anonymat des rédacteurs de décisions.

Cependant, des analyses qui se fondent sur des données regroupées ne prennent pas en compte le fait que [traduction] « les moyennes masquent une multitude de péchés ». Même si la plupart des commissaires respectent ou dépassent une norme donnée, de sorte que la cote indique que tout va bien, il reste qu’il est fort possible que certains commissaires ne respectent systématiquement pas la norme. Si leurs décisions comportent des lacunes, les personnes qu’elles visent trouveront peu de réconfort dans le fait que la plupart des commissaires font beaucoup mieux.

Cela soulève la question de savoir si la Commission devrait envisager une évaluation plus individualisée des compétences des commissaires en matière de rédaction de décisions.

Évaluation des décisions mettant en jeu les Directives numéro 9 du président et de l’instrument d’évaluation créé à cette fin

1.0 Introduction

Les Directives du président numéro 9 sur les procédures portant sur l’orientation sexuelle, l’identité de genre et l’expression de genre (OSIGEG) sont entrées en vigueur le 1er mai 2017. Elles étaient donc en vigueur au moment de la rédaction de toutes les décisions de la SAR examinées, même si elles n’étaient pas en vigueur dans le cadre de la rédaction de toutes les décisions de la SPR que la SAR a examinées.

La Commission a créé un instrument d’évaluation distinct (liste de contrôle) pour les cas dans lesquels les Directives portant sur l’OSIGEG ont été ou auraient dû être prises en compte par la SAR. En plus d’évaluer les décisions de la SAR en fonction des critères énoncés dans cet instrument d’évaluation, il m’a également été demandé d’évaluer l’utilité de l’instrument lui-même pour déterminer si les Directives sont dûment appliquées.

Évaluées par rapport aux normes des Directives no 9, la plupart des décisions de la SAR constituant cet échantillon où l’OSIGEG entrait en jeu respectaient de façon générale les normes énoncées dans lesdites directives, sous réserve de quelques exceptions importantes. Cependant, j’ai trouvé que l’instrument d’évaluation lui-même était peu utile pour parvenir à cette conclusion.

La présente partie du rapport commence par de brèves observations sur l’application des Directives par les commissaires de la SAR. Il ne s’agit que d’un supplément subjectif à la partie fondamentale de l’évaluation, qui se trouve dans les listes de contrôle remplies qui ont été soumises séparément à la Direction. Comme pour la partie principale du travail, les listes de contrôle constitueront le point de départ de l’évaluation officielle que la Direction fera de l’application des Directives.

Je passerai ensuite dans cette partie du rapport à une analyse de la liste de contrôle elle-même et des moyens d’en faire un instrument d’évaluation des décisions de la SAR plus efficaces. Je terminerai par un bref commentaire sur l’application potentielle d’une liste de contrôle révisée aux questions dont la SPR est saisie.

2.0 Observations préliminaires sur les décisions de la Section d’appel des réfugiés qui ont mis en application les Directives

2.1 Approches que la Commission pourrait souhaiter renforcer

Un engagement sérieux et contextualisé des Directives était évident dans plus d’une décision, notamment par l’énoncé de la nécessité de faire preuve de sensibilité dans l’application des Directives et par l’évidence que le commissaire en connaissait le contenu et les raisons pour lesquelles elles avaient été établies.

Dans ces décisions et dans plusieurs autres, l’auteur a pris soin de citer des points précis des Directives en traitant des questions particulières auxquelles il se rapportait, au lieu d’en donner un aperçu préliminaire, puis de tirer des conclusions à mesure que des questions se posaient. Cette intégration du texte des Directives dans la discussion de questions ou de préoccupations particulières contribue à assurer un examen précis des Directives. Elle fournit aussi au lecteur un moyen facile de comprendre comment les Directives ont influé sur le raisonnement et les conclusions de la SAR.

Plusieurs décisions ont montré un examen sérieux des obstacles sociaux, psychologiques, familiaux et culturels, à la fois pour agir en fonction d’une orientation sexuelle assumée et pour donner un témoignage convaincant sur la question (voir la section 3.6 des Directives).

Des décisions ont aussi montré une appréciation de ce qui sous-tend la section 3.2 des Directives (il est possible que le témoignage de la personne soit le seul élément de preuve concernant son OSIGEG) en soulignant que cela signifie qu’il conviendrait de se fier davantage au témoignage de la personne même en présence de problèmes de crédibilité relatifs aux documents justificatifs.

De plus, les décisions ont appliqué le principe énoncé dans la décision d’intérêt applicable (MB5-03341) selon laquelle le décideur ne devrait pas avoir pour réflexe d’utiliser les conclusions défavorables quant à la crédibilité à propos de questions non liées à l’orientation sexuelle pour miner la crédibilité du demandeur sur la question de son orientation.

D’autres aspects positifs des décisions qui ont pris en compte les Directives comprenaient les suivants :

Critiques efficaces de l’utilisation de stéréotypes à la SPR, y compris dans un cas où les Directives n’ont pas été appliquées parce que l’orientation sexuelle du demandeur d’asile n’était pas contestée. En l’espèce, la SAR a reproché à la SPR d’avoir présumé de façon stéréotypée que la petite amie du demandeur d’asile serait nécessairement au courant d’autres aspects de son identité sexuelle.

Explications claires au sujet des Directives et de leur application.

Application des sections 8.5.11 et 8.5.12 des Directives lorsqu’une demande d’asile sur place est en cause.

Prise en compte de la difficulté d’obtenir des éléments de preuve corroborants.

Application de la section 3.1 des Directives concernant la prise de conscience graduelle et de la section 3.3 concernant l’effet sur le témoignage de la répression présente dans le pays de référence.

Accorder du poids aux lettres d’appui locales, comme le prévoit la section 7.2.3 des Directives.

2.2 Approches qui donnent lieu à des préoccupations

Bien qu’un grand nombre des décisions qui traitaient des Directives étaient solides, une ou plusieurs décisions semblaient incompatibles avec celles-ci, pour les raisons suivantes :

Omission de citer les sections apparemment pertinentes des Directives ou d’en démontrer l’application et l’appréciation.

Citation des Directives au début d’une décision sans démonstration ultérieure de son utilisation.

Application d’une supposition stéréotypée selon laquelle une relation homosexuelle serait une « relation romantique authentique ».

Exiger du demandeur d’asile qu’il produise des éléments de preuve concernant des obstacles culturels ou d’autre nature pour dissiper les préoccupations concernant le caractère vague de son témoignage.

Ne pas prendre en compte le traumatisme d’être découvert dans une situation très dangereuse en rejetant le témoignage à propos de l’incident, faute de détails (nombre d’attaquants, par exemple).

Attentes selon lesquelles des partenaires de même sexe ayant eu des rencontres occasionnelles sur quelques mois dans un hôtel où le demandeur d’asile travaillait auraient les coordonnées de l’un et de l’autre.

Ignorer régulièrement des preuves de la participation à des organismes LGBTQI+ canadiens sans se référer aux Directives à propos de leur pertinence potentielle (7.2.3) ni de la difficulté potentielle d’obtenir des éléments de preuve à l’appui de l’identité sexuelle (3.2, 7.2.1 et 7.2.2).

3.0 Évaluation de la liste de contrôle

Difficultés d’application de la liste de contrôle

Dans l’ensemble, la liste de contrôle n’a pas été très utile pour évaluer la mise en application des Directives. La plupart des questions qu’elle renferme portaient sur des points qui n’étaient pas soulevés dans les décisions examinées et qui peuvent n’être soulevés que rarement dans les affaires dont la SAR est saisie. En effet, dans une très large mesure, la réponse la plus fréquente aux questions de l’instrument était « sans objet ».

D’après les décisions examinées dans le cadre de cet exercice et une idée générale des questions susceptibles d’être soulevées à la SAR, seulement trois des 13 points énumérés dans la liste de contrôle semblent pertinents pour un nombre important de décisions de la SAR, et deux autres ont une application potentielle appréciable, mais plus limitée. Dans l’ensemble, la liste de contrôle comportait trop de détails sur des points peu susceptibles d’être soulevés et trop peu de détails sur des points qui seront fréquemment soulevés.

En outre, les cotes permises dans l’instrument se limitaient à « Oui », « Non » et « Sans objet », tandis que les rares questions pertinentes étaient formulées en termes très généraux. Cela donne à penser que les cotes regroupées des réponses « Oui » et « Non » à ces questions n’auront probablement qu’une utilité très limitée pour cerner les domaines dans lesquels un renforcement devrait être offert ou des améliorations devraient être visées.

En conséquence, les commentaires de l’évaluateur prennent une réelle importance et ils ont fini par être beaucoup plus exhaustifs que les commentaires qui portaient sur la liste de contrôle principale. Cela est attribuable en partie à l’absence d’échelle d’évaluation, mais surtout au fait que les Directives abordent beaucoup plus de questions et d’une manière plus détaillée que celles que contient la liste de contrôle. En conséquence, des commentaires s’imposaient simplement pour répertorier les questions plutôt que pour évaluer les questions soulevées dans la liste de contrôle et expliquer les cotes attribuées.

La Commission doit donc se demander s’il est possible de tirer une analyse considérable du point de vue statistique de ce qui constitue essentiellement des critiques narratives individualisées de décisions particulières. Si la réponse est négative, le reste de la présente section traite des révisions que la Commission pourrait apporter à l’instrument à l’appui d’évaluations qui se rapprocheraient davantage de celles effectuées au moyen de la liste de contrôle principale.

Modifications possibles à apporter à la liste de contrôle

En termes généraux, les modifications décrites ci-dessous consistent à éliminer les questions qui se présentent rarement (ou à peut-être les placer dans une annexe « au besoin ») et à les remplacer par des questions plus détaillées sur les enjeux les plus susceptibles de se poser.

Bien que le savoir-faire nécessaire pour concevoir des listes de contrôle utiles appartienne à la Direction, l’ébauche ci-dessous peut servir de point de départ utile pour ses travaux si des révisions devaient être apportées. J’y ai inclus une quantité appréciable de spécificités. Dans une grande mesure, l’objectif consiste à faciliter l’évaluation du but et de l’utilité des questions proposées. Si des éléments de ce qui est suggéré ci-dessous se révèlent intéressants pour la Commission, il serait préférable d’inclure au moins une partie des détails supplémentaires dans un guide d’interprétation plutôt que dans la liste de contrôle^{Note de bas de page 13}.

Comme il a été mentionné plus tôt, cinq des questions de la liste de contrôle actuelle portaient sur des points qui devraient être inclus dans une liste de contrôle révisée. L’une d’entre elles demande si la confidentialité de renseignements de nature délicate a été assurée. Elle semble acceptable telle quelle et elle semble aussi bien fonctionner avec l’échelle de cotation oui-non-s.o.

Une autre question demande si le décideur a envisagé l’utilisation de lois d’application générale pour cibler des personnes ayant diverses OSIGEG. Une troisième traite de l’absence de documentation sur le pays relativement au traitement réservé aux personnes ayant diverses OSIGEG. Ces deux questions semblent aussi acceptables telles qu’elles sont rédigées, mais si une échelle de cotation en trois points est retenue pour d’autres éléments de la liste de contrôle (voir ci-dessous), cette approche semblerait aussi appropriée pour ces questions.

Les deux autres questions pertinentes portent sur l’utilisation de stéréotypes et une évaluation de la prise en compte d’obstacles culturels, psychologiques ou autres dans l’examen d’incohérences apparentes, d’imprécision ou d’omissions importantes. Bien qu’elles touchent l’essence même des Directives, il pourrait être utile de formuler ces deux questions de façon beaucoup plus détaillée et contextualisée conformément à l’introduction des Directives^{Note de bas de page 14} et de les compléter par quelques autres questions.

Je présente ci-dessous les nouvelles questions que je suggère d’inclure dans la liste de contrôle. Ce faisant, j’ai supposé qu’il y aurait au moins une échelle de cotation de trois points à l’appui de généralisations plus utiles formulées à partir des résultats regroupés. J’ai aussi supposé que l’instrument d’évaluation continuerait de permettre la formulation de commentaires afin d’élucider ou de préciser les cotes numériques.

Application intentionnelle et démontrée

• 1.2 La SAR a-t-elle fait preuve d’un examen sérieux, sensible et contextualisé des Directives? Les motifs de la SAR ont-ils donné effet à leur esprit et à leur texte et montrent-ils une appréciation des préoccupations à leur origine et des difficultés particulières inhérentes à la présentation et au règlement de ces cas?
• 2.2 Lorsqu’une décision de la SAR cite des sections pertinentes ou potentiellement pertinentes des Directives, leur application à la décision, ou l’absence d’application, est-elle expliquée?

Évaluation de la façon dont le demandeur d’asile a témoigné

• 3.2 En évaluant la façon dont le demandeur d’asile a témoigné, la SAR a-t-elle cerné tous les aspects pertinents des Directives et a-t-elle montré une appréciation réelle de leur application potentielle? (Par exemple, section 3.3 : réticence attribuable au besoin de dissimulation antérieure; 3.6 : troubles psychologiques ou problèmes de santé mentale; et

Conclusions relatives à la crédibilité du demandeur d’asile

• 4.2 Pour évaluer la crédibilité du demandeur d’asile, la SAR a-t-elle :
• renvoyé à des explications culturelles, psychologiques ou d’autres natures pour des incohérences (7.4.1); un témoignage vague (7.6); ou des omissions importantes (7.7)?
• évité des stéréotypes ou des hypothèses inappropriées dans l’évaluation d’incohérences (7.4.1) ou d’invraisemblances (7.5.1^{Note de bas de page 15})?
• renvoyé à la possibilité que le fait de tarder à présenter une demande d’asile puisse être attribué à la crainte de représailles chez le demandeur d’asile, à sa réticence à révéler à des membres de sa famille le fondement de la demande d’asile ou à son hésitation à accepter sa propre orientation ou identité (8.5.11)?
• évité le réflexe d’utiliser les conclusions relatives à la crédibilité sur d’autres questions pour écarter la preuve relative à l’orientation sexuelle, à l’identité de genre ou à l’expression de genre du demandeur d’asile (conformément aux motifs d’intérêt MB5-03341, au paragraphe 31, et aux textes faisant autorité qui y sont cités)?

Autres conclusions

• En tirant les conclusions de fait quant à l’orientation sexuelle, l’identité de genre ou l’expression de genre du demandeur d’asile, la SAR a-t-elle pris en compte les aspects pertinents des Directives? [Selon le cas : prise de conscience graduelle (2.5 et 3.1); témoignage du demandeur d’asile comme seul élément de preuve possible^{Note de bas de page 16} (3.2 et 7.1); raisons précises pour lesquelles la corroboration pourrait ne pas être possible^{Note de bas de page 17} (7.2.1 et 7.2.2); pertinence potentielle de la participation ou de l’absence de participation à des organismes LGBTQI+ (6 [dernière puce] et 7.2.3^{Note de bas de page 18}); obstacles psychologiques et culturels (7.4.1); stéréotypes et hypothèses inappropriées (7.4.1 et voir le point 6, de façon générale)].
• En tirant les conclusions sur d’autres questions en litige, la SAR a-t-elle pris en compte tous les aspects pertinents des Directives, entre autres^{Note de bas de page 19}, une appréciation démontrée du risque que des stéréotypes comme ceux énoncés à la section 6 des Directives aient une influence sur ces conclusions?

Détermination de la protection de l’État et de la possibilité de refuge intérieur

• Pour statuer sur les questions relatives à la protection de l’État, la SAR a-t-elle renvoyé aux sections 3.5 et 8.6 des Directives et leur a-t-elle donné effet comme il se doit?
• Pour statuer sur les questions relatives à l’existence d’une possibilité de refuge intérieur, la SAR a-t-elle renvoyé à la section 8.7 des Directives et y a-t-elle donné effet comme il se doit?

4.0 Conclusion

La décision de la Commission d’évaluer officiellement l’application des Directives portant sur l’OSIGEG si rapidement après son adoption montre clairement l’importance qu’elle accorde au traitement approprié de ces questions importantes et délicates par la SAR. Les suggestions d’amélioration de l’instrument d’évaluation proposées ci-dessus sont destinées à appuyer cet objectif louable.

Dans l’ensemble, les nouvelles questions proposées visent à faciliter la tâche en vue de tirer les conclusions regroupées utiles relativement à l’application des Directives. Essentiellement, elles précisent les types de questions qui ont été abordées dans les commentaires écrits formulés dans la présente évaluation initiale et permettent de leur attribuer des cotes numériques. Leur adoption faciliterait la formulation de constatations et de conclusions dans une évaluation ultérieure, sans modifier radicalement les renseignements qui ont été obtenus dans la présente évaluation initiale.

5.0 Application potentielle des révisions de la liste de contrôle aux audiences de la Section de la protection des réfugiés

La Commission est sur le point d’évaluer l’application des Directives portant sur l’OSIGEG par la SPR. Il m’a donc été demandé si les modifications décrites ci-dessus pourraient aussi s’appliquer à une liste de contrôle pour les évaluations des décisions de la SPR.

Je pense que toutes les questions ci-dessus sont pertinentes pour de telles évaluations, mais que la critique précédente de la liste de contrôle existante ne s’applique pas, parce que les questions jugées non pertinentes dans la plupart des décisions d’appel de la SAR seront le plus souvent, et parfois presque toujours (questions 4 et 7) pertinentes pour les évaluations des décisions de la SPR.

Néanmoins, si la Commission convient que les nouvelles questions ci-dessus sont pertinentes pour l’évaluation des décisions de la SPR, il pourrait être possible de concevoir un instrument d’évaluation unique qui pourrait être utilisé pour examiner les décisions de la SPR et de la SAR. Un tel instrument pourrait être conçu en trois sections distinctes, chacune ne devant être remplie qu’au moment pertinent^{Note de bas de page 20}.

Section 1 : Toutes les instances dans lesquelles des audiences ont été tenues (questions actuelles 1, 3, 4 et 7).

Section 2 : Toutes les décisions (questions actuelles 5, 9 et 12, en plus des questions suggérées ci-dessus pour remplacer les questions 6 et 8).

Section 3 : Différentes instances, lorsque cela est pertinent (questions actuelles 2, 10, 11 et 13).

Si la Commission retenait cette recommandation, cette structure fournirait un instrument d’évaluation universel qui attirerait l’attention de l’évaluateur sur les facteurs à considérer essentiels pour évaluer la qualité de chaque décision examinée.

Mot de la fin

Ce fut un défi fascinant, mais aussi un plaisir, d’évaluer des décisions de la SAR en fonction des critères principaux et des critères relatifs à l’OSIGEG ainsi que d’examiner des moyens d’améliorer l’efficacité des instruments d’évaluation actuels. Je ne cesse d’être impressionné par la contribution importante de la SAR à la tâche cruciale d’assurer des issues justes en matière d’asile, souvent dans des conditions difficiles, et par l’engagement continu de la Commission à évaluer et à améliorer la qualité des décisions à la SAR.

Annexe I

Les variations par rapport au guide de 2016 sont en italiques. Les questions 5 et S7 sont nouvelles pour 2018. Les autres éléments en italiques sont des suggestions formulées dans le rapport de 2016 dont l’utilisation a été approuvée en 2018, ainsi que des précisions supplémentaires sur les guides jurisprudentiels et les motifs d’intérêt.

Annexe II – Biographie de Doug Ewart, évaluateur d’assurance de la qualité 2018

Doug est expert-conseil en matière de politique juridique. Il détient un baccalauréat en droit de la Osgoode Hall Law School et une maîtrise en droit de la London School of Economics. Il a dirigé la Division de l’élaboration des politiques au ministère du Procureur général de l’Ontario pendant treize ans, après avoir jumelé des fonctions d’élaboration des politiques au Ministère et une importante pratique en matière d’appel en droit criminel devant la Cour d’appel de l’Ontario et la Cour suprême du Canada. Il a publié trois ouvrages juridiques.

Doug a également passé treize années dans le programme de permutation des cadres au gouvernement du Canada. Il a alors occupé de façon intérimaire les fonctions d’avocat général principal et de conseiller principal auprès du sous-ministre de la Justice, puis il s’est vu confier le poste de conseiller principal des sous-ministres au Bureau du Conseil privé et au Bureau du Canada sur le règlement des questions des pensionnats autochtones.

Dans le cadre de ce dernier poste, Doug s’est avéré l’architecte principal – et a joué un rôle de premier plan – dans la mise en œuvre d’un processus d’arbitrage de revendications individuelles liées à la violence sexuelle et physique dont les enfants autochtones ont été victimes dans les pensionnats autochtones. Ce mécanisme a permis de régler quelque 40 000 de ces dossiers délicats et complexes.

L’expérience de Doug dans le domaine de la justice administrative englobe aussi son affectation, à titre de dirigeant principal, à la transformation du Tribunal des droits de la personne de l’Ontario en un organisme mettant l’accent sur l’accès direct et l’arbitrage actif. Dans ce rôle, il a conçu un processus entièrement nouveau pour la réception des plaintes relatives aux droits de la personne et pour l’arbitrage de ces plaintes, puis il a agi en tant que directeur opérationnel au cours de l’étape du lancement du nouveau tribunal.

De plus, Doug a été conseiller spécial auprès du président exécutif du premier groupe de tribunaux d’arbitrage en Ontario, affecté à l’élaboration et à la mise en œuvre de cette nouvelle approche en matière d’efficacité et d’efficience judiciaires pour cinq tribunaux de l’environnement et de l’aménagement du territoire. Par la suite, il a contribué à l’élaboration du cadre stratégique pour le regroupement de sept tribunaux de justice sociale.

Pour ce qui est de l’expérience de Doug dans d’autres domaines, il a été responsable de l’élaboration des politiques dans le cadre de l’Examen des causes de la violence chez les jeunes de 2008, lancé par le premier ministre de l’Ontario, et il a aussi été le rédacteur principal du rapport issu de cet examen.