Rendement en matière de qualité à la Section de l’immigration 2019-2020

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​​ISSN : 2564-0321

​​​​Rapport sur les résultats

Préparé par :

Marina Manganelli et la Direction de la planification stratégique, de la responsabilisation et de l’établissement de rapports,
Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada

Table des matières

• 1.0 Introduction
• 2.0 Résultats du rendement
• 2.1 Les audiences sont équitables et respectueuses
• 2.2 Les audiences sont bien ciblées et rigoureuses
• 2.3 Les motifs exposent des conclusions concernant toutes les questions déterminantes
• 2.4 Les décisions présentent des conclusions et l’analyse justifiant celles-ci
• 2.5 Les motifs sont transparents et intelligibles
• 2.6 Considérations concernant l’orientation sexuelle, l’identité de genre et l’expression de genre
• Annexe A – Liste de vérification
• Annexe B — Liste de vérification de la qualité concernant l’orientation sexuelle, l’identité de genre et l’expression de genre : indicateurs de rendement et guide de cotation

1.0 Introduction

Contexte

Le présent rapport fait état des résultats de la mesure de la qualité dans le processus décisionnel à la Section de l’immigration (SI) de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR).

Méthodologie de l'échantillon

L’étude a porté sur 75 audiences tirées d’un ensemble de 49 cas de détention qui ont été réglés entre le 1er août 2019 et le 31 octobre 2019 (la période d'évaluation) à l’issue d’une audience. Les cas ont été sélectionnés de façon aléatoire selon les critères suivants : le bureau régional, la langue de la procédure et la durée de la détention (plus de 100 jours ou moins de 100 jours).

Les enquêtes sont exclues de la présente évaluation. Seuls les contrôles des motifs de détention ont été sélectionnés, car ils représentent la majorité des cas de la SI et ils fournissent un échantillon pour évaluer les améliorations apportées en fonction des recommandations contenues dans le Rapport de la vérification externe de 2017-2018 (Contrôle des motifs de détention), publié en juillet 2018.

Le graphique suivant illustre la composition de l'échantillon, qui est proportionnellement représentatif des données de la population :^{Footnote 1}

Bureau régional

Durée de la détention

Type de décision

Langue de la procédure

L’évaluatrice a choisi au hasard les audiences à évaluer à partir des cas en proportion du nombre d’audiences disponibles. Lorsque le cas comportait d’une à trois audiences, l’évaluatrice en a évalué une; lorsque le cas comprenait de quatre à six audiences, elle en a évalué deux; lorsque le cas comprenait sept audiences, elle en a évalué trois; lorsque le cas comprenait huit ou neuf audiences, elle en a évalué quatre; et lorsque le cas comprenait dix audiences ou plus, elle en a évalué cinq.

Afin de bien respecter les directives du Secrétariat du Conseil du Trésor au sujet de l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS plus​), onze audiences concernant des personnes ayant de diverses orientations sexuelles, identités de genre et expressions de genre ont été incluses pour les besoins de l’évaluation. Ils comprennent tous les cas concernant l’orientation sexuelle, l’identité de genre et l’expression de genre (OSIGEG) entre janvier 2017 et octobre 2019 où les directives portant sur l’OSIGEG ont été prises en compte ou appliquées, car peu de cas ont été trouvés au cours de la période d'évaluation. Deux des onze audiences ont eu lieu pendant la période d’évaluation et elles seront incluses dans l’analyse globale et les conclusions. Les neuf autres audiences se sont déroulées en dehors de la période d’évaluation et elles seront incluses uniquement pour la formulation d’observations portant sur l’OSIGEG.

Méthodologie de l'évaluation

La présente évaluation qualitative a été effectuée par une évaluatrice indépendante, qui est une ancienne commissaire de la SI et une ancienne conseillère juridique à la CISR. L’évaluatrice a été sélectionnée en fonction de sa connaissance de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR) et de son expérience du processus d’audience de la CISR. Elle a passé en revue tous les éléments de preuve et tous les documents administratifs versés aux dossiers, elle a écouté tous les enregistrements audio^{Footnote 2} et elle a effectué une évaluation en fonction des indicateurs de rendement qui figurent dans la liste de vérification créée par la Direction de la planification stratégique, de la responsabilisation et de l’établissement de rapports (DPSRER), en consultation avec le vice-président de la SI (voir l’annexe A). La liste de vérification comporte 32 indicateurs dans 5 catégories de rendement :

1. Les audiences sont équitables et respectueuses
2. Les audiences sont bien ciblées et rigoureuses
3. Les motifs exposent des conclusions concernant toutes les questions déterminantes
4. Les décisions présentent des conclusions et l’analyse justifiant celles-ci
5. Les motifs sont transparents et intelligibles

Seize des indicateurs étaient obligatoires pour l’évaluation, et seize n’ont été évalués que lorsqu’il y avait lieu de le faire. Veuillez noter que tous les indicateurs obligatoires n'ont pas été évalués pour chaque audience, par exemple si le ministre et l’intéressé ou leur conseil ont fait une recommandation conjointe au commissaire, certains indicateurs n’étaient plus applicables. Chaque indicateur de rendement est évalué selon une échelle de cotation allant de 1 à 3 ou selon une échelle dichotomique (oui ou non).

L'échelle de cotation de 1 à 3 est la suivante :

1 = Ne répond pas aux attentes : L’exigence relative à la qualité n’a pas été remplie. La preuve montre un moment clé ou plus où la procédure ou les motifs auraient nettement été améliorés si cette exigence avait été remplie. Le décideur peut avoir tenté de respecter cette exigence, mais le niveau de réalisation se situe clairement sous les attentes.

2 = Répond aux attentes : Il s’agit d’un niveau de rendement acceptable. Dans l’ensemble, le décideur a rempli cette exigence relative à la qualité, bien qu’il y ait place à des améliorations mineures.

3 = Dépasse les attentes : Il s’agit d’un niveau de réalisation constante, au-dessus de la moyenne. La preuve montre une maîtrise de l’exigence relative à la qualité et une compréhension de son importance pour une procédure ou une décision de qualité supérieure.

Les résultats sont également exprimés en pourcentage d’audiences qui répondent aux attentes, c’est-à-dire celles qui ont obtenu une note de 2,0 ou plus.

Une deuxième liste de vérification a été créée pour évaluer la qualité de la prise de décision dans les cas concernant l’OSIGEG (voir l’annexe B).

Considérations et limites

L’étude n’avait pas pour objet d’obtenir une certitude statistique, mais plutôt de cerner les points forts, les points à améliorer et les tendances relatives à la qualité du processus décisionnel. Il est évident que la recherche qualitative a ses propres contraintes. Contrairement aux paramètres quantitatifs, les mesures qualitatives ne génèrent pas de données précises. Afin d’assurer la qualité et la cohérence de l’évaluation, une évaluatrice a été choisie en fonction de sa connaissance approfondie de la LIPR et de son expérience considérable du processus d’audience de la CISR à titre d’ancienne commissaire de la SI et d’ancienne conseillère juridique de la CISR. De plus, pour atténuer les limites inhérentes à la recherche qualitative, des indicateurs de rendement détaillés ont été fournis à l’évaluatrice pour aider à orienter l’évaluation.

Lorsque la taille des échantillons est trop petite, des observations ou des recommandations peuvent quand même avoir été fournies, mais elles ne sont pas fondées sur des conclusions représentatives. Par exemple, l’Indicateur n^o 15 sert à évaluer si les représentants désignés fournissent une aide de qualité à l’intéressé. Une seule audience comportait un représentant désigné et elle a été évaluée en fonction de ce critère. Par conséquent, les observations ou les recommandations formulées ne sont pas représentatives des autres audiences tenues avec un représentant désigné à la SI.

Les conclusions de ce rapport, y compris les points forts, les points à améliorer et les recommandations figurant aux sections 2.1 à 2.6 sont uniquement celles de l'évaluatrice. L’unité d'évaluation de la DPSRER a produit les tableaux et les statistiques pour chaque section, ainsi que les renseignements contenus dans les sections 1.1 « Contexte » et 2.0 « Résultats du rendement ». Les observations de l’évaluatrice sont nécessairement de nature subjective et elles ne permettent pas de tirer des conclusion définitives sur des questions juridiques comme l’application correcte de la loi, l’appréciation de la preuve ou l’équité procédurale du point de vue de la justice naturelle. Seule une révision judiciaire permettrait de dégager de telles conclusions. Le présent rapport vise à fournir un point de vue sur la façon d’améliorer le rendement global de la SI. 

2.0 Résultats du rendement

Éléments mesurés

Pour chaque résultat de rendement contenu dans les sections 2.1 à 2.6, il y a un tableau représentant le nombre d’audiences évaluées pour chaque indicateur, la note moyenne et le pourcentage d’audiences évaluées ayant obtenu une note de 2,0 ou plus. La note moyenne est un résultat qui permet de déterminer quels indicateurs ont eu des résultats forts ou faibles et elle contribue à éclairer les observations et les recommandations. Le nombre d’audiences évaluées est fourni à titre de référence et de contexte uniquement.

Il y a deux objectifs de rendement pour la présente évaluation :

• Le premier objectif est que chaque indicateur obtienne une note de 2,0 ou plus pour 75 % de toutes les audiences évaluées. Il a été atteint pour 30 des 32 indicateurs; cela est mis en évidence dans les tableaux fournis (voir la colonne « Pourcentage d’audiences ayant obtenu au moins 2,0 » dans le tableau ci-dessous). Lorsqu’un indicateur n’atteint pas cet objectif, cela est abordé dans les observations de l’évaluatrice qui suivent le tableau (points forts; points à améliorer; recommandations).
• Le second objectif est d’obtenir une note globale qui se situe entre 2,0 et 3,0. Dans le cadre de la présente étude, la CISR a atteint son objectif puisque la Section s’est vu attribuer une note globale de 2,7 sur 3,0.

2.1 Les audiences sont équitables et respectueuses

Motifs de cette mesure

Les personnes qui comparaissent devant la CISR s’attendent à être traitées avec sensibilité et respect. Tout manquement à cet égard pourrait miner l’intégrité du tribunal et la confiance du public.

Considérations :

L’indicateur n^o1 s’appliquait à toutes les audiences. Bien que les indicateurs n^os 2 et 3 soient censés s’appliquer à toutes les audiences, comme il est expliqué dans la section sur la méthodologie d’évaluation, l’évaluatrice les a jugés non applicables dans le cas de certaines audiences. Les indicateurs n^os4, 5 et 6 sont appliqués selon le cas. La cible a été atteinte pour tous les indicateurs, sauf le no 5. L’Indicateur n^o 5 a été évalué dans le cas de seulement 5 audiences aux bureaux régionaux de l’Est et du Centre et il ne s’appliquait à aucune audience instruite au bureau régional de l’Ouest.

Points forts

Indicateur n^o 1 — « Le commissaire traite les participants avec sensibilité et respect » :
Dans presque tous les cas, les commissaires ont traité tous les participants avec beaucoup de respect et ont démontré une grande sensibilité envers la personne en cause. Dans le cadre d’une audience particulièrement difficile à gérer dans le bureau régional du Centre, le commissaire a démontré une sensibilité et un respect exceptionnels envers tous les participants. Dans le bureau régional de l’Est, après que les parties ont présenté leurs observations, tous les commissaires demandent systématiquement à la personne détenue si elle a quelque chose à ajouter, ce qui démontre un degré élevé de sensibilité et de respect envers la personne dont la détention fait l’objet d’un contrôle.

indicateurs n^os 2 — « Le commissaire veille à ce que les parties aient la possibilité de présenter des éléments de preuve, de répondre à la preuve présentée et de formuler des observations. » et 3 — « Le commissaire explique clairement les allégations portées contre l’intéressé ou les critères invoqués et les conséquences possibles. » :
Dans la quasi-totalité des audiences, les commissaires ont atteint la cible pour ces indicateurs. Pour ce qui est de l’Indicateur n^o 2, il y a une très grande amélioration par rapport aux conclusions contenues dans le Rapport de la vérification externe de 2017-2018 (Contrôle des motifs de détention) (voir les points forts relativement aux indicateurs n^os 7, 8 et 9).

Indicateur n^o 4 — « Le commissaire signale les cas où les éléments de preuve n’ont pas permis de répondre convenablement à une question à trancher importante qu’il a cernée et il demande des précisions. » :
La cible a été atteinte dans 100 % des audiences où cet indicateur était applicable.

Indicateur n^o 6 — « Les problèmes liés à l’interprétation sont décelés et résolus. » :
De façon générale, des problèmes liés à l’interprétation se sont rarement présentés. Les commissaires se sont toujours assurés que la personne détenue et l’interprète se comprenaient, et ils ont assermenté l’interprète ou lui ont rappelé son serment général d’interprète officiel à la CISR. De plus, lorsque cela était nécessaire, ils sont intervenus durant l’audience pour permettre à l’interprète de traduire.

Points à améliorer

Indicateur n^o 3 — « Le commissaire explique clairement les allégations portées contre l’intéressé ou les critères invoqués et les conséquences possibles. » :
Certains commissaires semblent avoir un modèle d’explications qu’ils utilisent régulièrement. Quoique cela soit acceptable, il a été observé que les commissaires n’adaptent pas toujours le modèle d’explications aux circonstances de l’affaire (p. ex. représentant désigné ou conseil présent, personne vulnérable, séquence des contrôles, etc.).

Indicateur n^o 5 — « En l’absence de l’une des parties, les renseignements communiqués sont divulgués et résumés aux fins de consignation au dossier. » :
Malgré ce que révèlent les données, à savoir que la cible pour cet indicateur n’est atteinte qu’à 60 % (3 audiences sur 5), il faut préciser que les échanges n’avaient pas nécessairement eu lieu en l’absence de l’une des parties. L’enregistrement ne comportait aucune explication ou résumé et donc aucune indication à cet égard. Cependant, ces cas ont été relevés, car, dans tous les cas où il y a eu un changement après une pause (par exemple, la langue de la procédure) ou que des arrangements ont été pris avant l’audience (par exemple, le représentant désigné est présent dans la salle), il importerait de résumer toute communication avec les parties pour les besoins du dossier en cas de révision judiciaire ou d’appel.

Recommandations

Indicateur n^o 3 « Le commissaire explique clairement les allégations portées contre l’intéressé ou les critères invoqués et les conséquences possibles. » :
Une séance de formation professionnelle ou un communiqué adressé à l’intention de l’ensemble des commissaires pourrait sensibiliser ces derniers à l’importance d’adapter les explications en fonction de la question de savoir si la personne est vulnérable ou non ou si un représentant désigné ou un conseil sont présents ou non, ou en fonction de la séquence des contrôles des motifs de détention.

Indicateur n^o 5 — « En l’absence de l’une des parties, les renseignements communiqués sont divulgués et résumés aux fins de consignation au dossier. » :
Un communiqué pourrait rappeler à l’ensemble des commissaires l’importance de résumer, pour les besoins du dossier, toute discussion ou tout changement qui pourrait avoir eu lieu pendant une pause ou un ajournement.

2.2 Les audiences sont bien ciblées et rigoureuses

Motifs de cette mesure

Les audiences efficaces et bien gérées créent des conditions favorables permettant de s’assurer de la qualité de l’issue des décisions et appuient les efforts que déploie la CISR pour utiliser ses ressources le plus efficacement possible.

Considérations :

Les indicateurs n^os 7, 16, 17, et 20 doivent s’appliquer à toutes les audiences. Les autres indicateurs sont évalués lorsqu’il y a lieu de le faire. Comme il est expliqué dans la section sur la méthodologie d’évaluation, l’évaluatrice a jugé que l’évaluation de certains indicateurs obligatoires ne s’appliquait pas à certaines audiences. La cible a été atteinte pour tous les indicateurs, à l’exception de l’Indicateur n^o 14.

Points forts

indicateurs n^os 7 — « Le commissaire veille à ce que les parties axent leur témoignage et leur documentation sur les questions à trancher qu’il a établies comme étant pertinentes. », 8 — « Les questions du commissaire sont pertinentes relativement aux questions à trancher figurant à l’ordre du jour de l’audience ou cernées pendant l’audience. » et 9 — « Les questions du commissaire sont ciblées et organisées. » :
Cent pour cent des audiences évaluées ont atteint la cible fixée pour ces indicateurs. Dans la plupart des cas, les commissaires interviennent activement afin de veiller à ce que la preuve et les observations présentées par les parties soient pertinentes et pour équilibrer les règles du jeu (par exemple, si la personne détenue n’est pas représentée par un conseil). Il est rare que l’on omette d’assermenter la personne détenue. Celle-ci, surtout si elle n’est pas représentée, est dirigée vers les aspects de son témoignage pourraient être utiles, ou encore, directement questionnée par le commissaire. Il convient aussi de souligner que, généralement, les commissaires n’hésitent pas à simplifier leur langage, particulièrement en ce qui a trait aux solutions de rechange à la détention. Il semble y avoir une nette amélioration à cet égard par rapport aux conclusions contenues dans le Rapport de la vérification externe de 2017-2018 (Contrôle des motifs de détention).

Indicateur n^o 10 — « Le commissaire gère efficacement les situations difficiles à mesure qu’elles se présentent. » :
Les situations problématiques ne sont pas courantes et, en général, elles sont relativement bien gérées par les commissaires. Les problèmes sont le plus souvent reliés à un autre indicateur, par conséquent des commentaires sont fournis plus tard dans les indicateurs plus précis.

Indicateur n^o 11 — « Le commissaire tient compte des besoins des participants vulnérables, y compris les mineurs non accompagnés, pour faciliter la présentation de leurs éléments de preuve. » :
Aucune des audiences évaluées ne concernait la détention d’un mineur. Dans 4 des 5 cas évalués pour cet indicateur, les commissaires ont très bien géré les audiences en appliquant les Directives no 2 sur la détention, les Directives no 8 concernant les personnes vulnérables et les Directives no 9 portant sur l’OSIGEG.

Indicateur n^o12 — « Le commissaire traite les demandes présentées de vive voix par les parties. » :
Ces demandes ne sont pas très fréquentes, mais les commissaires ont correctement appliqué les Règles de la Section de l’immigration dans le cadre de toutes les audiences où s’appliquait cet indicateur.

Indicateur n^o 13 — « Le commissaire identifie les lois, les règlements, les règles ou les directives qui s’appliquent. » :
Il est manifeste que, même s’ils ne citent pas toujours les dispositions applicables, les commissaires connaissent bien la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, les Règles de la Section de l’immigration et les Directives du président sur la détention, et ils les appliquent dans le cadre de toutes les audiences.

Indicateur n^o 18 — « Le commissaire effectue une nouvelle évaluation des questions à trancher à chaque audience et il tient dûment compte des nouvelles circonstances. » :
Cent pour cent des audiences évaluées ont atteint la cible fixée pour cet indicateur. D’après mon observation, lorsqu’il était justifié de le faire, et en l’absence de nouveaux éléments de preuve ou de nouvelles allégations, les commissaires se sont appuyés sur les décisions antérieures de collègues, conformément aux Directives du président sur la détention. Aucun des cas évalués ne permettait de conclure clairement que le commissaire aurait dû s’écarter des décisions antérieures.

Indicateur n^o 20 — « Le commissaire tient compte des critères énoncés à l’article 248 du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés avant d'ordonner le maintien en détention. »:
Les critères applicables énoncés à l’article 248 sont généralement pris en compte dans tous les bureaux régionaux.

Indicateur n^o 21 — « Le commissaire entend les témoignages d'éventuelles cautions et d’autres témoins pendant l’évaluation des solutions de rechange à la détention. » :
Cent pour cent des audiences évaluées ont atteint la cible fixée pour cet indicateur, ce qui représente une très nette amélioration par rapport aux conclusions contenues dans le Rapport de la vérification externe de 2017-2018 (Contrôle des motifs de détention).

Points à améliorer

Indicateur n^o 14 — « Le commissaire veille à ce qu’un représentant désigné soit nommé, au besoin. » :
Cet indicateur a été évalué dans cinq audiences : une instruite au bureau régional de l’Ouest, une au bureau régional de l’Est et trois au bureau régional du Centre. Seulement une audience au bureau régional de l’Ouest a été traitée de façon appropriée.

Même si deux des audiences du bureau régional du Centre ayant été évaluées ont atteint la cible, il n’en demeure pas moins qu’aucune des trois audiences évaluées ne reflète une tentative, de la part du commissaire, visant à évaluer la capacité de la personne détenue à comprendre la nature de la procédure. Dans les trois audiences instruites au bureau régional du Centre, lorsque des dispositions ont été prises pour qu’un représentant désigné soit présent au début de l’audience, le commissaire se contente de le nommer sans mentionner, pour les besoins du dossier, la raison pour laquelle un représentant désigné est présent et sans évaluer la situation. Par conséquent, la nomination d’un représentant désigné semble parfois inappropriée parce que le comportement de la personne détenue montre qu’elle comprend très bien la procédure. Dans le cadre d’une audience en particulier, le représentant désigné a mis l’accent sur le fait que la personne détenue comprenait bien toutes les procédures qui la concernaient, et même si le commissaire en a convenu, le représentant désigné est demeuré présent à tous les contrôles subséquents jusqu’à l’exécution du renvoi de la personne détenue.

De surcroît, dans ces trois cas du bureau régional du Centre, une certaine incongruité a été constatée, à savoir que les commissaires ont adressé aux personnes détenues leurs explications quant au but, aux conséquences et aux procédures et leur ont demandé si elles avaient compris. Quoique certaines personnes nécessitant un représentant désigné puissent comprendre partiellement la situation, il n’en demeure pas moins que le commissaire n’a effectué aucune évaluation de la capacité de la personne détenue et que de demander à une personne qui soi-disant ne comprend pas la nature de la procédure si elle a compris les explications semble quelque peu incongru. Il ne s’agit pas d’une critique de la méthode du commissaire, mais d’une observation au sujet de la pratique elle-même.

Indicateur n^o 17 — « Le commissaire veille à ce que le ministre communique tous les éléments de preuve pertinents. » :
La cible a été atteinte dans le cas de 62 audiences sur les 66 évaluées pour cet indicateur, car, au minimum dans la majorité des audiences, une copie des documents a été remise à la personne détenue ou à son conseil avant l’audience. Néanmoins, les observations suivantes ont été faites au sujet des étapes de la communication.

Avant de pouvoir utiliser des documents à l’appui dans le cadre d’une audience, le commissaire doit veiller à ce que les étapes suivantes aient été respectées pour assurer une communication appropriée :

1. l’autre partie a une copie des documents, conformément à la règle 26 des Règles de la Section de l’immigration — c’était le cas dans la plupart des audiences évaluées;
2. l’autre partie a reçu un avis suffisamment à l’avance concernant les éléments de preuve ou les renseignements qui seront invoqués au moment du contrôle des motifs de détention, conformément à la section 7.3.3 des Directives du président sur la détention (comme le fait d’avoir eu le temps d’en prendre connaissance) — ce n’était pas souvent le cas;
3. les documents sont traduits pour la personne détenue, conformément à l’article 14 de la Charte canadienne des droits et libertés — c’était rarement le cas.

Communication de documents appropriée : Les délais prescrits par la loi exigent qu’un contrôle des motifs de détention soit effectué dans les 48 heures suivant le début de la détention [paragraphe 57(1) de la LIPR]. En raison de ce court délai, il est difficile de veiller à ce que tous les éléments de preuve soient communiqués à la personne détenue ou à son conseil avant l’audience et qu’il y ait suffisamment de temps pour les examiner. Comme la majorité des éléments de preuve du ministre sont produits pour les besoins du contrôle des motifs de détention des 48 heures, les étapes complètes d’une communication de documents appropriée ne sont pas toujours respectées parce que le délai ne permet pas souvent à la personne détenue ou à son conseil d’examiner tous les documents avant l’audience. Le délai ne permet pas non plus la traduction lorsque celle-ci est requise. Il ne s’agit pas d’une critique des mesures prises par le commissaire, mais d’une observation concernant une exigence de délai prévue par la loi qui entrave le respect strict des étapes menant à une communication de documents appropriée.

Quand le conseil de la personne détenue était présent et qu’il n’a pas soulevé d’objection relativement au fait que les étapes 2 et 3 avaient été omises, l’audience a quand même obtenu une note de « 2 », à savoir qu’elle répondait aux attentes, car le commissaire peut supposer que l’absence d’objection signifie que le conseil est satisfait de la communication des documents.

Personnes détenues qui ne sont pas représentées :

L’étape 1 de la communication de documents appropriée a été suivie dans la plupart des cas évalués. Cependant, il est particulièrement important de veiller à ce que les étapes 2 et 3 soient suivies pour les personnes détenues qui ne sont pas représentées.

En ce qui concerne l’étape 2, il a été souligné que, avant de verser au dossier en tant que pièces les éléments de preuve documentaire, les commissaires ne vérifient pas souvent auprès des personnes non représentées si elles ont eu le temps de lire les documents communiqués par le ministre, lesquels comprennent généralement des comptes rendus d’entrevues de l’Agence des services frontaliers du Canada et le contenu de leur casier judiciaire, si elles en ont un. Cette omission n’a pas d’incidence grave sur la conduite et l’issue de l’audience parce que le commissaire explique généralement que le ministre présentera le contenu de ces éléments de preuve dans ses observations et que l’intéressé conteste rarement cette preuve, ce qui explique pourquoi les audiences en question ont obtenu une note de « 2 ». Néanmoins, il est possible de se demander si cette méthode est un obstacle à la participation des personnes détenues au contrôle des motifs de détention.

Pour ce qui est de l’étape 3, dans 4 audiences où la personne détenue n’était pas représentée, soit la preuve documentaire n’avait pas été traduite dans la langue de la personne détenue, soit il n’y avait aucune indication au dossier qu’elle avait été traduite. Le défaut de faire traduire la preuve documentaire était un obstacle à la participation des personnes détenues au contrôle des motifs de détention, car ces dernières ne pouvaient pas se préparer adéquatement et elles ne pouvaient que réagir aux observations du conseil du ministre dans la salle d’audience à mesure qu’elles étaient présentées.

Indicateur n^o 20 — « Le commissaire tient compte des critères énoncés à l’article 248 du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés avant d'ordonner le maintien en détention. » :
Bien que les critères applicables énoncés à l’article 248 du RIPR soient généralement pris en compte dans tous les bureaux régionaux, il existe des écarts entre les méthodes qui y sont employées. L’observation suivante a trait à l’uniformité des méthodes utilisées entre les bureaux régionaux. Dans le bureau régional du Centre, un certain nombre de conseils du ministre avancent que le fait pour la personne détenue d’avoir détruit son titre de voyage à son arrivée ou encore d’avoir omis de se présenter antérieurement, ce qui a mené à l’expiration du titre de voyage, devrait être considéré comme un manque de diligence imputable à la personne détenue. Plusieurs commissaires acceptent cet argument, ce qui est reflété dans leur évaluation concernant le critère de l’alinéa 245d) du RIPR. Cette méthode ne semble pas correspondre à la méthode des deux autres bureaux régionaux. Il conviendrait d’examiner la possibilité d’atteindre une plus grande uniformité de la méthode entre les bureaux régionaux.

Recommandations

indicateurs n^os 14 — « Le commissaire veille à ce qu’un représentant désigné soit nommé, au besoin. » et 15 — « Le commissaire veille à ce que le représentant désigné prenne les mesures nécessaires pour aider l’intéressé. » :
Pour ce qui est de la nomination des représentants désignés, d’une part, il y aurait peut-être lieu de revoir la procédure menant à la présence d’un représentant désigné dans la salle d’audience et, d’autre part, il serait peut-être approprié de fournir une formation au niveau régional portant sur les responsabilités des commissaires dans le cadre de la nomination des représentants désignés.

Indicateur n^o 17 — « Le commissaire veille à ce que le ministre communique tous les éléments de preuve pertinents. » :
Bien que la SI ait obtenu une bonne note pour cet indicateur (malgré les limites des délais prescrits par la loi pour la communication de documents), l’incidence d’une communication de documents inappropriée pourrait être importante pour la personne détenue. Pour réduire la probabilité que cela se produise, il est recommandé que la SI rédige un communiqué à l’intention des commissaires pour veiller à ce que :

1. tous les éléments de preuve pertinents soient communiqués à l’avance par le ministre et suffisamment à l’avance pour permettre à la personne détenue ou au conseil de celle-ci de les examiner et d’y répondre;
2. tous les éléments de preuve soient, au besoin, traduits pour la personne détenue et que celle-ci se voie demander régulièrement, pour les besoins du dossier, si les éléments de preuve ont été traduits pour elle;
3. les objections soulevées par la personne détenue à l’égard de la preuve soient traitées de façon appropriée, en particulier quand la personne détenue n’est pas représentée par un conseil.

Indicateur n^o 20 — « Le commissaire tient compte des critères énoncés à l’article 248 du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés avant d'ordonner le maintien en détention. » :
Étant donné les différences observées entre les bureaux régionaux, il est recommandé que la SI demande aux Services juridiques de mettre en évidence la jurisprudence pertinente de la Cour fédérale pour la formation des commissaires et d’attirer l’attention sur la question de l’interprétation de l’alinéa 248d) du RIPR (si des faits antérieurs à la mise en détention peuvent être pris en considération par le décideur pour établir s’il y a eu des retards inexpliqués ou un manque inexpliqué de diligence de la part des parties), afin d’améliorer l’uniformité dans l’application et la méthode utilisées entre les bureaux régionaux.

2.3 Reasons state conclusions on all determinative issues

Motifs de cette mesure

La Cour suprême du Canada a établi les critères concernant le caractère justifiable, intelligible et transparent des décisions d’un tribunal administratif. Au moyen des indicateurs n^os 22 à 23, la présente étude applique les exigences de la Cour dans le contexte du processus décisionnel de la CISR.

Considérations :

Les indicateurs n^os 22 et 23 s’appliquent à tous les cas. La cible a été atteinte pour les deux indicateurs.

Points forts

indicateurs n^os 22 — « Les conclusions reposent sur les questions à trancher soulevées et sur les éléments de preuve présentés pendant l’audience. » et 23 — « Les allégations et les critères sont tous abordés dans les motifs de décision. » :
Cent pour cent des audiences évaluées ont atteint la cible fixée pour ces deux indicateurs, ce qui est exceptionnel étant donné que les décisions sont toujours exposées de vive voix à la fin de l’audience. Certains éléments de preuve peuvent parfois être ignorés ou certaines conclusions peuvent, entre autres, être fondées sur des éléments de preuve plus ou moins pertinents et importants, mais les conclusions tiennent toujours compte de la preuve et elles sont toujours fondées sur les questions à trancher. Les allégations et les critères pertinents sont toujours abordés dans les motifs.

Points à améliorer

Aucun repéré.

Recommandations

Aucune.

2.4 Les décisions présentent des conclusions et l’analyse justifiant celles-ci

Motifs de cette mesure

La Cour suprême du Canada a établi les critères concernant le caractère justifiable, intelligible et transparent des décisions d’un tribunal administratif. Au moyen des indicateurs n^os 24 à 28, la présente étude applique les exigences de la Cour dans le contexte du processus décisionnel de la CISR.

Considérations :

Les indicateurs n^os 24 à 26 doivent s’appliquer à tous les cas, tandis que les indicateurs n^os 27 et 28 sont évalués s’il y a lieu de le faire. Comme il a été expliqué dans la section sur la méthodologie d’évaluation, l’évaluatrice a jugé que l’évaluation de certains indicateurs obligatoires ne s’appliquait pas à certaines audiences. La cible a été atteinte pour tous les indicateurs.

Points forts

indicateurs n^os 24 — « Le commissaire présente des conclusions de faits claires et sans équivoque. », 25 — « Le commissaire appuie les conclusions de faits par des exemples clairs d’éléments de preuve qui s’avèrent probants quant à ces conclusions. » et 26 — « Le commissaire fonde les conclusions sur des éléments de preuve dont la crédibilité et la fiabilité sont avérées. » :
Il importe de souligner la qualité exceptionnelle des décisions en général compte tenu du fait que toutes les décisions sont exposées de vive voix à la fin de l’audience, souvent sans même une courte pause. La vaste majorité des décisions a atteint la cible pour ces trois indicateurs.

Indicateur n^o28 — « Le commissaire précise les lois, les règlements, les règles, les guides jurisprudentiels, les directives du président ou les décisions à caractère persuasif qui s’appliquent, s’il y a lieu. » :
Les commissaires appliquent systématiquement les dispositions législatives et réglementaires ainsi que les directives pertinentes dans leurs décisions.

Points à améliorer

indicateurs n^os 24 — « Le commissaire présente des conclusions de faits claires et sans équivoque. », 25 — « Le commissaire appuie les conclusions de faits par des exemples clairs d’éléments de preuve qui s’avèrent probants quant à ces conclusions. » et 26 — « Le commissaire fonde les conclusions sur des éléments de preuve dont la crédibilité et la fiabilité sont avérées. » :
Seulement 2 décisions dans le même cas (un contrôle des 48 heures et un des 30 jours) n’ont pas atteint la cible. Le premier contrôle n’a pas atteint la cible parce que quelques conclusions factuelles importantes étaient ambigües et d’autres étaient injustifiées, en ce sens qu’elles étaient basées sur de la spéculation. Bref, l’analyse et l’appréciation de la preuve manquaient de précision et de rigueur. Dans le premier contrôle des motifs de détention des 30 jours, le commissaire a aussi considéré la preuve documentaire sans aborder la contestation relative à cette preuve, en plus de se fonder largement sur les décisions précédentes sans offrir de précisions.

Indicateur n^o27 — « Le commissaire traite les éléments de preuve des parties qui sont contraires à sa décision et explique pourquoi il a privilégié certains éléments de preuve. » :
Il est évidemment plus difficile d’exposer l’analyse et l’évaluation d’un élément de preuve contesté, en particulier lorsque la décision est rendue immédiatement ou après une courte pause. Dans quatre cas, la preuve contraire n’a pas été traitée. Cependant, dans ces quatre cas, les autres éléments de preuve présentés au cours de l’audience justifiaient la décision prise. Aucune recommandation particulière n’est formulée en vue d’améliorer le traitement des éléments de preuve contraire à la décision. Je suis d’avis que les commissaires exposent, en général, leur raisonnement pour justifier le fait d’avoir retenu un élément de preuve plutôt qu’un autre. Les lacunes constatées dans quelques cas sont probablement causées par le fait que les décisions sont exposées de vive voix à la fin de l’audience et, tel qu’il a été mentionné précédemment, les décisions sont néanmoins justifiées par d’autres éléments de preuve.

Recommandations

Aucune.

2.5 Les motifs sont transparents et intelligibles

Motifs de cette mesure

La Cour suprême du Canada a établi les critères concernant le caractère justifiable, intelligible et transparent des décisions d’un tribunal administratif. Au moyen des indicateurs n^os 29 à 32, la présente étude applique les exigences de la Cour dans le contexte du processus décisionnel de la CISR.

Considérations :

Les indicateurs n^os 29 à 32 sont applicables à toutes les audiences. La cible a été atteinte pour tous les indicateurs.

Points forts

Indicateurs n^os 29, 30, 31 et 32 :
Cent pour cent des audiences évaluées ont atteint la cible fixée pour ces indicateurs. Étant donné que les décisions sont exposées de vive voix à la fin de l’audience ou après une courte pause, la qualité est généralement exceptionnelle.

Points à améliorer

Il peut être souligné que parfois la clarté, la concision et la structure pourraient être améliorées.

Recommandations

Aucune.

2.6 Considérations concernant l’orientation sexuelle, l’identité de genre et l’expression de genre

Considérations :

Bien que six cas concernant l’OSIGEG aient été disponibles pour l’évaluation, dans quatre cas, les directives portant sur l’OSIGEG ont été prises en compte mais pas nécessairement appliquées. Par conséquent, ces indicateurs ont été évalués dans le cas de seulement quatre audiences, dont trois provenaient du même dossier. Par conséquent, les observations formulées sur la mise en œuvre des directives portant sur l’OSIGEG ne sont pas fondées sur des résultats statistiquement significatifs.

Points forts

Indicateur n^o3
Un dossier concernait une personne transgenre qui se considérait au départ comme un homme et qui, à la troisième audience, a donné un autre nom et a demandé à être considérée comme une femme. Aux audiences subséquentes, les commissaires se sont très facilement adaptés en s’adressant à la personne détenue par le nom qu’elle avait choisi et en utilisant les termes et les pronoms appropriés.

Indicateur n^o6
À aucun moment, rien n’a donné à penser que les commissaires se sont appuyés sur des stéréotypes ou des suppositions inappropriées.

Indicateur n^o7
Les questions que les commissaires ont posées étaient toujours appropriées. Tous les commissaires ont fait preuve d’un grand respect.

Indicateur n^o8
Dans un cas, la personne détenue a tenté de justifier certains des faits à l’appui des déclarations de culpabilité pour voies de fait. Le commissaire a tenu compte de l’état de santé de la personne détenue, il n’a fait aucun jugement moral et il a reconnu que la santé mentale et l’abus de drogues étaient des facteurs importants en ce qui avait trait au comportement de la personne détenue.

Indicateur n^o10
Les commissaires n’ont tiré aucune conclusion défavorable relativement à l’identité de genre.

Points à améliorer

Aucun point à améliorer relativement à la liste de vérification concernant l’OSIGEG n’a été relevé. Bien que l’examen des cas concernant l’OSIGEG vise à évaluer l’application des Directives directrice no 9, certains points à améliorer et des recommandations connexes ont été relevés au sujet des interactions observées tout au long des audiences qui échappent à la liste de vérification concernant l’OSIGEG.

Certaines difficultés ont été observées dans la gestion des audiences par téléconférence ou vidéoconférence :

• dans le cadre d’une audience, le commissaire a omis toutes les étapes qui assurent une interprétation exacte de l’audience par téléconférence;
• dans le cadre d’une audience, le commissaire ne s’est pas rendu compte que la personne détenue avait besoin d’un représentant désigné. La personne a répondu « oui » à la question de savoir si elle comprenait les explications, mais, à tous égards, elle n’a pas participé à l’audience. Le commissaire a reconnu dans sa décision qu’il n’était pas certain que la personne ait compris, et le dossier montre qu’un représentant désigné a été nommé à l’audience subséquente qui a été instruite en personne. L’audience qui a été évaluée a été instruite par vidéoconférence, ce qui semble rendre plus difficile la tâche de déceler les interactions.

Recommandations

Les téléconférences et les vidéoconférences demeurent des outils précieux dans certains cas. Toutefois, les audiences instruites par téléconférence ou vidéoconférence peuvent rendre plus difficile la tâche de déceler les interactions, particulièrement lorsqu’il s’agit d’établir si la personne détenue est une personne vulnérable ou si elle a besoin d’un représentant désigné. Un communiqué pourrait sensibiliser les commissaires au fait qu’ils doivent être particulièrement vigilants dans leurs rapports avec la personne détenue lorsqu’ils instruisent des audiences par vidéoconférence ou téléconférence afin de déceler l’état de personne vulnérable ou une possible incapacité de comprendre la nature de la procédure.

Annexe A – Liste de vérification

Annexe B — Liste de vérification de la qualité concernant l’orientation sexuelle, l’identité de genre et l’expression de genre :

Indicateurs de rendement et guide de cotation