Motifs et décision - Ken Miller

Introduction

[1]La présente décision concerne les activités professionnelles de M. Ken Miller (ci‑après « M. Miller ») devant la Commission de l'immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR ou la « Commission »). Elle vise à déterminer si M. Miller a enfreint la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés (LIPR), le Règlement sur l'immigration et la protection des réfugiés (RIPR) et la Politique de traitement des plaintes présentées par la CISR contre les représentants rémunérés non autorisés (ci‑après la « Politique ») et, le cas échéant, les sanctions qu'il convient de lui infliger.

Contexte

[2]M. Miller n'est pas membre en règle du barreau d'une province, de la Chambre des notaires du Québec, du Conseil de réglementation des consultants en immigration du Canada (CRCIC), ni de la Société canadienne de consultants en immigration (SCCI).

[3]Depuis avril 2004, M. Miller a représenté 30 demandeurs d'asile devant la Section de la protection des réfugiés (SPR) et deux appelants devant la Section d'appel de l'immigration (SAI), prétendument « sans être rémunéré ». M. Miller correspond avec la Commission en utilisant l'adresse suivante : 3768, rue Bathurst, bureau 300, Toronto (Ontario) M3H 3M7.

[4]Selon la Politique, la personne qui comparaît devant la CISR et son conseil doivent fournir à la CISR une déclaration signée attestant que le conseil agit à titre de représentant non rémunéré (partie 5.3).

[5]M. Miller a présenté les formulaires intitulés Avis – représentant non rémunéré ni autrement rétribué dans lesquels il a déclaré qu'il est un conseil non rémunéré ou ne recevant aucune rétribution de la part du demandeur d'asile ou de l'appelant, le cas échéant, dans les procédures devant la Commission.

[6]Une plainte a été déposée contre M. Miller dans le contexte du dossier TA9‑07558 de la SPR. La demandeure d'asile a alors présenté une demande de réouverture de sa demande d'asile, au sujet de laquelle la Section avait prononcé le désistement. À l'appui de sa demande de réouverture, la demandeure d'asile a produit une déclaration solennelle datée du 14 septembre 2010 qui comprenait, entre autres, les renseignements suivants :

1. M. Miller l'a aidée, contre rémunération, à présenter sa demande d'asile au bureau de Citoyenneté et Immigration Canada situé à Etobicoke et à remplir son formulaire de renseignements personnels (FRP);
2. Elle a versé plus de 2 000 $ à M. Miller pour ses services, et elle devait lui remettre d'autres sommes d'argent au moment de l'audience sur sa demande d'asile;
3. M. Miller lui a dit d'utiliser, pour la correspondance avec la Commission, une adresse où elle ne résidait pas et il ne l'a pas informée de la date prévue pour l'audience sur le désistement pour laquelle la Commission avait envoyé un avis à l'adresse en question;
4. Elle a appris par la suite que M. Miller n'était pas un représentant autorisé.

[7]Selon le document intitulé Avis de désistement, envoyé par la Commission le 30 juin 2009, le désistement de la demande d'asile a été prononcé parce que le FRP de la demandeure d'asile n'avait pas été présenté dans le délai prévu; de plus, ni elle ni son conseil n'étaient présents à l'audience sur le désistement tenue le 23 juin 2009.

[8]Un avis de décision daté du 17 novembre 2010 a été envoyé à la demandeure d'asile pour l'informer que la demande de réouverture de sa demande d'asile était accueillie. La déclaration du commissaire de la Commission est rédigée en ces termes :

[traduction]

J'accepte la déclaration solennelle de la demandeure d'asile selon laquelle son ancien conseil lui a dit d'utiliser l'adresse de son bureau, et elle n'a jamais reçu d'avis de convocation à l'audience. Cette situation a alors constitué pour elle un manquement à un principe de justice naturelle; le seul tort qu'elle a eu, c'est de suivre les instructions de son ancien conseil.

[9]Compte tenu de ces renseignements ainsi que des fréquentes comparutions de M. Miller devant la Commission à titre de conseil non rémunéré, le vice-président adjoint de la SPR, du bureau régional du Centre, a conclu, le 24 janvier 2011, selon la partie 5.6 de la Politique, que les renseignements dont il disposait étaient suffisants pour procéder à un examen des activités professionnelles de M. Miller devant la Commission.

[10]À la demande du vice‑président adjoint, le greffier a informé M. Miller, dans une lettre datée du 24 janvier 2011, que la Commission procéderait à un examen des faits pour déterminer s'il devrait lui être interdit de représenter quiconque ou de comparaître au nom de quiconque faisant l'objet d'une affaire devant la Commission.

[11]M. Miller a été appelé à fournir, avant le 14 février 2011, des observations écrites en réponse à ces allégations et à signaler à la Commission tout autre fait qu'il jugerait pertinent. M. Miller a également été appelé à fournir des renseignements sur la nature et la structure de son organisation, son mode de financement, les services qu'elle fournit, en particulier aux personnes qui comparaissent devant la Commission, et les montants demandés pour ses services, et à présenter des documents financiers ou tout autre document à l'appui. Il a, en outre, été informé que la Commission pourrait infliger des sanctions, dont une interdiction de représenter quiconque ou de comparaître au nom de quiconque devant la Commission, et il lui a été demandé de présenter des observations précisant la façon dont la Commission devrait régler la question. M. Miller a également été informé que, s'il souhaitait présenter des observations en personne en son nom, il devait le mentionner dans sa réponse écrite transmise à la Commission afin que les dispositions nécessaires soient prises pour sa comparution. Enfin, M. Miller a été avisé que, s'il omettait de répondre, la Commission rendrait néanmoins une décision, en s'appuyant sur les renseignements qui sont à sa disposition.

[12]La Commission n'a pas reçu de réponse de la part de M. Miller dans le délai prévu, ni ultérieurement. Par conséquent, le vice‑président adjoint a procédé à l'examen des activités professionnelles de M. Miller et il rend une décision selon la Politique, sans toutefois bénéficier de la réponse de M. Miller.

Politique de traitement des plaintes présentées par la CISR contre les représentants rémunérés non autorisés

[13]Le 10 avril 2008, la Commission a adopté la Politique, qui peut être consultée en ligne. La Politique énonce la marche à suivre afin de traiter les plaintes concernant les conseils « non autorisés » qui pourraient, contre rémunération ou autre rétribution, représenter ou conseiller une personne qui fait l'objet d'une affaire devant la CISR.

[14]Selon la partie 3.5 de la Politique, le délégué du président est le vice‑président adjoint ou le directeur de la section du bureau régional visé par les faits à l'origine de la plainte. Comme les faits à l'origine de la plainte se sont produits à la SPR, au bureau régional du Centre, à titre de vice‑présidente adjointe de cette section au bureau régional du Centre, je suis la déléguée du président au sens de la Politique en l'espèce.

Compétence

[15]La question visant à déterminer si un vice‑président adjoint, à qui le président de la Commission a délégué les pouvoirs, est compétent pour suspendre la comparution d'un agent ou d'un représentant d'une personne devant une section de la Commission en raison de doutes soulevés au sujet de la conduite de l'agent ou du représentant en question a été traitée dans la décision Rezaei^{note 1}. La Section de première instance de la Cour fédérale a conclu que le paragraphe 58(4) de l'ancienne Loi sur l'immigration^{note 2} accordait au président le pouvoir de déléguer ses pouvoirs à un vice‑président adjoint. Par ailleurs, la Cour a conclu que la Commission jouissait de la compétence inhérente pour contrôler le déroulement de sa propre procédure afin d'en assurer l'intégrité, et que, en l'absence de procédures précises établies par une loi ou par un règlement, la Commission était habilitée (par l'intermédiaire du vice‑président adjoint à qui les pouvoirs avaient été délégués par le président) à suspendre la comparution d'un agent ou d'un représentant devant la Commission au nom d'une autre personne.

[16]Depuis la décision Rezaei, la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés (LIPR) est entrée en vigueur (le 28 juin 2002) et l'ancienne Loi sur l'immigration a été abrogée. Le paragraphe 159(2) de la LIPR, qui a remplacé le paragraphe 58(4) de l'ancienne Loi sur l'immigration, est ainsi libellé :

159. (2) Le président peut déléguer ses pouvoirs aux commissaires, autres que ceux de la Section de l'immigration,

1. ceux prévus aux alinéas (1) a) et i) au secrétaire général de la Commission; et
2. ceux en matière d'immigration au directeur général; et
3. aux directeurs et aux commissaires de la Section de l'immigration, ceux prévus au paragraphe 161(1) ne pouvant être délégués.

[17]Il est évident que la LIPR confère au président le pouvoir de déléguer aux commissaires de la Commission, autres que les commissaires de la Section de l'immigration, l'un ou l'autre de ses pouvoirs, sauf celui de prendre les règles établies au paragraphe 161(1) de la LIPR, celui d'assurer la direction et de contrôler le travail du personnel de la CISR, et celui d'engager des experts compétents dans les domaines relevant du champ d'activité des sections de la Commission et de fixer leur rémunération (ces deux derniers pouvoirs ne pouvant être délégués qu'au secrétaire général de la Commission).

[18]Je conclus que le pouvoir de déléguer accordé au président en vertu de la LIPR a une portée au moins aussi large que celui que conférait l'ancienne Loi sur l'immigration. Par conséquent, je conclus que la décision et les motifs de la décision Rezaei au sujet des questions de compétence de la Commission pour assurer l'intégrité de sa procédure et de délégation des pouvoirs du président continuent de s'appliquer sous le régime de la LIPR. Je conclus en outre que le président m'a délégué ses pouvoirs relativement à la présente affaire, comme il est énoncé à la partie 3.5 de la Politique.

Dispositions législatives concernant les « représentants autorisés »

[19]L'article 13.1 du Règlement sur l'immigration et la protection des réfugiés, entré en vigueur le 13 avril 2004 et abrogé le 30 juin 2011, était en partie libellé ainsi :

13.1 (1) Sous réserve du paragraphe (2), il est interdit à quiconque n'est pas un représentant autorisé de représenter une personne dans toute affaire devant le ministre, l'agent ou la Commission, ou de faire office de conseil, contre rémunération.

L'article 2 du Règlement définissait ainsi le « représentant autorisé » : Membre en règle du barreau d'une province, de la Chambre des notaires du Québec ou de la Société canadienne de consultants en immigration (SCCI) […].

[20]L'article 91 de la LIPR, modifié le 30 juin 2011, est en partie libellé ainsi :

91. (1) Sous réserve des autres dispositions du présent article, commet une infraction quiconque sciemment, de façon directe ou indirecte, représente ou conseille une personne, moyennant rétribution, relativement à une demande ou à une instance prévue par la présente loi, ou offre de le faire.

(2) Sont soustraites à l'application du paragraphe (1) les personnes suivantes :

1. a) les avocats qui sont membres en ra) les avocats qui sont membres en règle du barreau d'une province et les notaires qui sont membres en règle de la Chambre des notaires du Qué
2. b) les autres membres en rb) les autres membres en règle du barreau d'une province ou de la Chambre des notaires du Qué
3. c) les membres en rc) les membres en règle d'un organisme désigné en vertu du paragraphe 

(5) Le ministre peut, par règlement, désigner un organisme dont les membres en règle peuvent représenter ou conseiller une personne, moyennant rétribution, relativement à une demande ou à une instance prévue par la présente loi, ou offrir de le faire.

[21]Les dispositions réglementaires désignant le CRCIC comme l'organisme de réglementation des consultants en immigration sont également entrées en vigueur le 30 juin 2011.

Décision

[22]Suivant la Politique, la Commission a expressément entrepris d'exercer un contrôle et de veiller à ce que seuls les représentants autorisés ou non rémunérés pour leurs services puissent agir à titre de conseil devant toutes ses sections. En raison des modifications récentes à la LIPR, la Commission exerce maintenant un contrôle afin de savoir si le conseil qui n'est pas un « représentant autorisé » représente ou conseille une personne, de façon directe ou indirecte, moyennant rétribution dans le cadre d'une procédure devant la Commission.

[23]La Cour fédérale a reconnu que la Politique impose une lourde tâche à la Commission pour ce qui est de l'exécution adéquate de son mandat. Le juge Lagacé a déclaré ce qui suit dans Domantay :

[19] […] la Cour reconnaît que la Commission a l'obligation de s'assurer que ceux qui représentent les clients avec lesquels elle traite sont des représentants autorisés, conformément au Règlement, ou qu'ils ne sont pas rémunérés pour leurs services. Cette obligation vise à protéger les demandeurs et à préserver l'intégrité du système d'immigration du Canada^{note 3} .

[24]Selon la partie 5.5 de la Politique, des comparutions fréquentes à la Commission, à titre de représentant non rémunéré, sont un indice possible qu'un représentant alléguant ne pas être rémunéré pourrait, en réalité, avoir fourni ses services contre rémunération. Selon la Politique, des comparutions fréquentes suscitent des doutes encore plus grands si elles sont combinées avec d'autres facteurs, par exemple, des renseignements pertinents reçus d'un client actuel ou antérieur du conseil.

[25]La Commission a admis les allégations selon lesquelles M. Miller avait reçu une rétribution pour ses services en vue de représenter et de conseiller la demandeure d'asile (dossier TA9‑07558 de la SPR) dans le cadre des procédures la concernant devant la Commission, plus précisément pour préparer son FRP. M. Miller n'a pas fourni de preuve visant à contester la déclaration solennelle de la demandeure d'asile selon laquelle elle aurait versé plus de 2 000 $ à M. Miller pour ses services. J'estime donc que, en acceptant une rétribution monétaire pour représenter et conseiller la demandeure d'asile, M. Miller a accepté d'être rémunéré pour représenter ou conseiller une personne dans le cadre d'une procédure devant la CISR, en contravention du Règlement sur l'immigration et la protection des réfugiés alors en vigueur. Commet également une infraction au sens du paragraphe 91(1) de la LIPR, dans sa version actuelle, le fait de représenter ou de conseiller une personne moyennant rétribution dans le cadre d'une procédure. 

[26]Outre la plainte de l'ancienne cliente de M. Miller, ses comparutions fréquentes devant la Commission depuis avril 2004, prétendument à titre de conseil non rémunéré, suscitent des doutes légitimes quant à la nature des activités professionnelles de M. Miller et quant à la question de savoir s'il s'agit d'activités commerciales plutôt que de services fournis gratuitement aux demandeurs d'asile. La Commission a pris note d'un article de journal intitulé Entrepreneur a jack of all trades, qualified in none [entrepreneur, homme à tout faire, sans aucune qualification], publié dans le Toronto Star le 17 septembre 2009, indiquant que M. Miller avait exploité diverses entreprises, dont une entreprise de consultants en immigration, et avait exercé au moins une autre activité sans être titulaire d'un permis en bonne et due forme. En conséquence, M. Miller a été appelé à fournir des renseignements sur la nature et la structure de son organisation, son mode de financement, les services qu'elle fournit, en particulier aux personnes qui comparaissent devant la Commission, et les montants demandés pour ses services, et à présenter des documents financiers ou tout autre document à l'appui. À ce jour, M. Miller n'a pas répondu aux allégations ni fourni aucun renseignement ni document ayant trait à ses activités professionnelles.

[27]Puisqu'il incombe à la Commission de veiller à ce que les exigences prévues dans les dispositions réglementaires pour ce qui est des représentants autorisés soient respectées, et ce, afin de protéger les demandeurs d'asile ainsi que l'intégrité du système canadien d'octroi de l'asile, et puisque M. Miller n'a pas prouvé à la satisfaction de la Commission qu'il offre un service gratuit aux demandeurs d'asile qu'il représente devant la Commission, j'ordonne par la présente qu'il soit interdit à M. Miller de représenter quiconque dans toute affaire et de comparaître au nom de quiconque relativement à une instance devant toute section de la Commission. Cette interdiction prend effet sur‑le‑champ et demeurera en vigueur pendant une période indéterminée, soit jusqu'à ce que M. Miller fournisse à la Commission une preuve, qui la convainc, selon laquelle il n'accepte pas de rétribution pour ses services relativement aux procédures devant la Commission. Une déclaration de la part de M. Miller selon laquelle il est un représentant non rémunéré ne constitue pas une preuve suffisante du fait qu'il ne demande aucune rétribution pour ses services dans toute procédure.

[28]Au moment d'imposer la présente exigence, j'ai tenu compte du fait que M. Miller n'est pas membre en règle du barreau d'une province, de la Chambre des notaires du Québec, ni du CRCIC, et qu'il n'était pas membre de la SCCI et, par conséquent, qu'il n'a pas le droit d'accepter une rétribution pour représenter ou conseiller une personne relativement à une instance ou à une demande sous le régime de la LIPR. La présente décision ne devrait donc pas nuire à sa capacité de gagner sa vie ni lui causer de difficultés financières.

[29]Si M. Miller devient membre en règle du barreau d'une province, de la Chambre des notaires du Québec ou du CRCIC, la présente décision n'aura plus d'effet.

Ordonnance

[30]J'enjoins aux greffiers de la Commission d'aviser toute personne représentée par M. Miller qu'il est interdit à ce dernier de représenter quiconque ou de comparaître relativement à une instance au nom de quiconque devant toute section de la Commission à compter de la date de la présente décision. L'interdiction restera en vigueur pendant une période indéterminée, soit jusqu'à ce que M. Miller fournisse à la Commission une preuve, qui la convainc, selon laquelle il ne demande aucune rétribution pour ses services devant la Commission. Une déclaration de la part de M. Miller selon laquelle il est un représentant non rémunéré ne constitue pas une preuve suffisante du fait qu'il ne demande aucune rétribution pour les services fournis dans toute procédure.

Signé le 16 décembre 2011